ЗМІСТ
ВСТУП
Глава 1. МУНІЦИПАЛЬНЕ ОСВІТА - самокерованої соціально СИСТЕМА
1.1 Муніципальний соціум - вид соціальної спільності
1.2 Місцеве самоврядування та форми участі в ньому муніципального соціуму
Глава 2. РЕАЛІЗАЦІЯ НАСЕЛЕННЯМ РОЛІ СУБ'ЄКТА управління муніципальним освітою
2.1 Використання форм прямої, безпосередньої демократії в управлінні справами місцевого самоврядування
2.2 Формування населенням органів місцевого самоврядування і контроль за їх діяльністю
ВИСНОВОК
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
ВСТУП
Однією з головних сутнісних рис демократично організованого суспільства є досить ефективне функціонування в ньому місцевого самоврядування. У новітній історії Росії цей інститут з'явився зовсім недавно, поки що фактично йде процес його становлення. І йде цей процес досить важко. Принципи, що визначають саму суть самоврядування, або можна сказати істинно самоврядувальні початку, як правило, дуже слабко виявляються в організації та діяльності місцевих владно-управлінських структур. Вони зазвичай діють і сприймаються в масовому, свідомості відповідно до сильно вкорінилися в суспільстві бюрократичними традиціями просто як нижчі ланки державного механізму. Коли кажуть - в науці, в публіцистиці, у повсякденній практиці - про місцеве самоврядування, мова фактично йде про діяльність місцевої адміністрації та її керівництво, в кращому випадку ще про місцевих представницьких органах і (вже зовсім рідко) про діяльність деяких громадських об'єднань. Ні в елітних груп, ні у своєму розпорядженні необхідними повноваженнями посадових осіб державних органів, ні в широких мас немає достатньо чіткого розуміння того, що самоврядування насамперед і головним чином передбачає першорядну роль у здійсненні владно-управлінських функцій (в даному випадку в рамках поселенських структур) самого населення, що утворює місцевий соціум. Домінування таких подань у суспільній свідомості, а тому і в практиці пов'язане зі слабкою розробленістю відповідної проблематики - саме під зазначеним кутом зору - в нашій науці. Тому тема цього ісследовавнія є, безсумнівно, актуальною і в науковому, і в практичному відношеннях.
Питання, пов'язані з даної теми, розглядаються в тій чи іншій мірі в загальних рамках проблематики місцевого самоврядування. Розгляду цього предмета в таких рамках присвячено дуже велика кількість наукових робіт таких авторів як Ю.Є. Волков, Н.В. Виноградов, А.Л. Замотаєв, Н.В. Постовий,, Г.А. Цвєткова та ін Із зарубіжних авторів, що займалися розробкою даної проблематики, в тому числі і в минулому, слід назвати таких вчених, як Г. Єллінек, А. де Токвіль, Р. Гнейст та ін Такими авторами, як Н.А. Ігнатюк, С.І. Кулієва, В. В. Таболин, розглядається організаційну побудову та правові основи місцевого самоврядування, а в дослідженнях І.Г. Мачульський, Н.П. Медведєва, В.П. Култипша та ін - зарубіжний досвід його функціонування. У багатьох роботах Г.В. Атаманчука, С.А. Авак 'яна, Н.М. Великої, І.В. Видріна, О.М. Широкова аналізується сучасний стан і тенденції розвитку місцевого самоврядування в нашій країні.
Однак роль населення муніципальних утворень в якості безпосереднього суб'єкта управління справами місцевого співтовариства, як правило, порушується найменше, висвітлюється в кращому випадку коротко і поверхово. Головним чином мова у літературі йде про органи муніципальної влади, про їхні взаємини з державними, перш за все регіональними органами тощо Тим більше названа проблема майже не розглядається в парадигмі соціуму. Та й саме поняття соціуму присутній в літературі дуже слабо. Його взагалі немає навіть у такому солідному виданні, як «Соціологічна енциклопедія» в 2-х томах під ред. Г.І. Семигіна (М., 2003). Воно розглядається досить коротко в деяких виданих останнім часом словниках з філософії, культурології та ін При цьому трактування згаданого поняття (і, отже, позначається їм явища) дається різна, загальноприйнятого і прийнятного його розуміння не вироблено.
Для розкриття в деяких ракурсах суті муніципального соціуму, закономірностей його формування та розвитку мають значення роботи з проблем соціальної взаємодії і соціальної структури, а також з соціальної психології, на які в певній мірі спирався автор -Р.С. Карпинської по соціобіології, В.Є. Кемерова, що досліджував проблеми особистості, М.М. Моісеєва, В.В. Волошкової та ін
Оскільки об'єктом дослідження виступає один із суб'єктів соціального управління певне значення для даної роботи мають праці фахівців із загальної теорії управління - Є.М. Бабосова, В.М. Іванова, А.І. Кравченко, В.І. Патрушева, М. Попова, О. Тюріної та ін
Але в цілому можна сказати, що організація життя в місцевих громадах і управління нею в такій постановці, як вона позначена в темі цієї роботи, тобто у плані розкриття ролі муніципального соціуму у функціонуванні місцевого самоврядування, грунтовного та всебічного вивчення поки не отримала.
Виходячи із з'ясування ступеня вивченості даної проблеми, мета дослідження полягає в розкритті сутності муніципального (тобто функціонує в рамках місцевого співтовариства) соціуму, його найважливіших ознак і ролі в управлінні справами цього співтовариства як самокерованої системи.
Для досягнення цієї мети автором були поставлені такі дослідницькі завдання:
1. З'ясувати, що таке соціум, як він пов'язаний з близькими йому категоріями цієї науки, в якості якого соціального утворення він постає в рамках такої соціально-територіальної спільності, як місцеве (муніципальне - міське, сільське і т.д.) співтовариство, тобто . встановити, що таке муніципальний соціум, які його головні ознаки.
2. Розкрити сутність самоврядування як певного типу організації життєдіяльності соціальних систем, виявити ознаки, за наявності яких система може кваліфікуватися як самокероване (самоврядне) соціальне утворення, застосувати такий підхід до розгляду одного з видів соціальних систем - місцевому муніципальному спільноті, - визначити, за яких умов останнє є самокерованою системою.
3. Виявити взаємозв'язок між муніципальним соціумом і муніципальним (місцевих) самоврядуванням, що ці соціальні системи взаємодіють і впливають один на одного.
4. З'ясувати, які об'єктивні підстави потрібні, аби муніципальний соціум виступив суб'єктом управління в рамках муніципального (місцевого) спільноти, і яке значення має виконання ним ролі суб'єкта управління для організації життєдіяльності суспільства в цілому на демократичних засадах.
5. Розглянути організаційну побудову системи самоврядування в рамках муніципального освіти, певне чинним у нашій країні законодавством, виявити складові частини цієї системи, як вони взаємопов'язані між собою і як у їхньому функціонуванні проявляється роль муніципального соціуму як суб'єкта управління.
6. Спираючись на конкретні дані, в першу чергу - на результати емпіричних досліджень, проаналізувати сучасний стан процесу розвитку місцевого самоврядування в нашій країні і реальну роль муніципальних соціумів в його функціонуванні.
Об'єктом дослідження є система місцевого самоврядування; основним об'єктом емпіричного вивчення реальних процесів, пов'язаних з розвитком муніципального соціуму і здійснення ним функцій місцевого самоврядування, є місто-курорт Анапа.
Предмет дослідження - роль муніципального соціуму в здійсненні функцій місцевого самоврядування, форми та здійснення цієї ролі.
Практичне значення дослідження полягає в тому, що отримана та проаналізована в ході його інформація, зроблені на цій основі висновки і рекомендації дозволяють виробити деякі практичні заходи, що сприяють підвищенню соціальної зрілості соціуму в рамках місцевих спільнот, муніципальних утворень і вдосконалення функціонування місцевого самоврядування посилення самоврядних почав у організації і діяльності муніципальних владно-управлінських структур.
Глава 1. МУНІЦИПАЛЬНЕ ОСВІТА - самокерованої соціально СИСТЕМА
Розгляд проблем, що відносяться до даного дослідження, вимагає, перш за все, розкрити суть таких понять як «соціум» і «муніципальне місцеве самоврядування».
1.1 Муніципальний соціум - вид соціальної спільності
Соціум - поняття, порівняно рідко зустрічається в літературі, але все ж використовується в ній при розгляді низки суспільних явищ і процесів. Це поняття не має загальновизнаного трактування. Соціум або розглядається просто як синонім суспільства як цілісного утворення, без внесення до трактування цього поняття будь - яких специфічних рис, характеристик, які породжують можливість і необхідність його використання в якомусь іншому сенсі, ніж «суспільство». Або - інші автори - абсолютно відривають це поняття від суспільства як цілісного макросоціального освіти, вважаючи можливим його використовувати тільки до низових структур суспільства, як позначення «просторової, або територіальної одиниці соціальної організації, в якій у людей є почуття ідентифікації та супутні товари» [11] . У такому ключі характеризуються порівняно маломасштабні спільноти «регіональні, міські, муніципальні, сільські соціуми» [58]. Термін «соціум» використовується стосовно до малих міст і до інших різного роду малим об'єднанням людей. При такому концептуальному представленні виходить, що великі соціальні спільності, і тим більше суспільство в цілому, не утворюють соціуму? З іншого боку, висловлюється протилежна концепція, відповідно до якої під соціумом розуміється «велика стійка соціальна спільність, яка характеризується єдністю умов життєдіяльності людей в якихось істотних відносинах і внаслідок цього спільністю культури» [68, 336]. Аналогічну трактування знайдемо в одному з електронних довідників, автори якого розглядають соціум як «велику стійку соціальну спільність, яка характеризується єдністю умов життєдіяльності людей, спільністю культури, культурної спадщини традицій». Але при такій концепції залишається невизначеним, що розуміється під «великою соціальною спільністю». Які види соціальних спільнот охоплюються цим поняттям? Чи відносяться сюди, скажімо, класи та інші соціально-групові освіти, які, безсумнівно, являють собою великі спільності (згадаємо, відоме визначення класів - «великі групи людей, що розрізняються за їх місцем» і т. д.)? А з іншого боку, чи охоплює воно порівняно невеликі спільності, зокрема соціально-територіальні, поселенські, що складаються з населення малих міст, сільських муніципальних утворень? Або там немає соціуму? Здається, що всі подібні неясності знімаються, якщо прийняти таку трактування соціуму, що це - об'єднана соціальними зв'язками і відносинами населення, який утворює соціально-територіальні спільності різних масштабів, від порівняно малих до соціально-об'єднаного населення країни в цілому. Соціум охоплює зв'язки і відносини як між окремими громадянами-індивідами, що виступають суб'єктами соціальної дії, так і між утвореними ними соціальними спільнотами (групами тощо) і організаціями.
Отже, соціум, втілюючи в собі життєдіяльність об'єднаної соціальними зв'язками і відносинами сукупності людей, являє собою не будь-яку соціальну спільність і, до речі, не обов'язково велику, а тільки соціально-територіальну. Отже, муніципальний соціум, безпосередньо цікавить нас, - це спільність, яка охоплює населення муніципального освіти - від великих міст до порівняно малих поселень. Кожен такий муніципальний соціум є частиною більш масштабного соціуму - регіону та ін аж до соціуму, що представляє собою таку широкомасштабну соціальну спільність, як суспільство в цілому, що об'єднує громадян всієї країни.
Отже, соціум являє собою соціально-територіальну спільність того чи іншого масштабу. Але щоб сукупність утворюючих її людей представляла собою соціум, їй повинні бути притаманні такі ознаки. Перш за все, цілісність, тобто відносна функціональна самодостатність і здатність до внутрішньої інтеграції, яка забезпечується, як вважається в сучасній літературі, перш за все, спільністю культури, загальних переконань, цінностей, зразків поведінки, які забезпечують більш-менш високе почуття ідентичності людини з тим чи іншим соціальним організмом. Звичайно, така цілісність не означає тотальності, діалектично поєднується з диференціацією і сегментацією (поділом цілісного утворення на деякі сегменти), що є іншою ознакою соціуму і розглядається сучасною наукою важливим фактором прогресу. Третя ознака - здатність до підтримки стійкості, до стабільного відтворення та сталого розвитку. У суспільстві як цілому і в маломасштабних, але досить великих спільнотах ця здатність забезпечується за рахунок функціонування багатьох інститутів, серед яких особлива роль належить інституту влади. Соціальними системами, цілком характеризується перерахованими ознаками, є поселенські структури, тобто муніципальні освіти. Що проживає в кожному з них населення, яка виступає як соціальна спільність, «пронизана» соціальними зв'язками, являє собою муніципальний соціум того чи іншого масштабу.
З огляду на все сказане, останній може бути визначений як об'єднана соціальними зв'язками і відносинами населення муніципального освіти того чи іншого масштабу, тобто відповідну соціально-територіальну спільність, що характеризується такими ознаками, як цілісність, соціальна диференціація в рамках цієї цілісності, стабільність і здатність до розвитку і самовідтворення в рамках її. Це - частина більш широкого соціуму, який охоплює подібним же чином населення всієї країни. Зокрема, поселенської соціально-територіальної системою, в рамках якої можливе існування соціуму в більш-менш розвиненому вигляді.
Існування, відтворення та розвиток будь-якого соціуму передбачає наявність певної цілісності, наявність внутрішніх механізмів, що перешкоджають трансформації тенденцій соціальної диференціації та плюралізації в тенденцій дезорганізації та дезінтеграції. У соціумі інтеграційні процеси, як справедливо відзначається в літературі, можуть відбуватися на різних рівнях - економічному, соціокультурному, психологічному, політичному, ландшафтно-географічному [55, 32].
Однією з найважливіших основ соціальної спільності є наявність спільних інтересів у утворюють його громадян, що може розглядатися як певний самостійний комплекс муніципальних інтересів, він є не простою механічною сумою приватних інтересів, а особливим соціальним явищем, в якому виражається природа, сутність муніципального соціуму як цілісного утворення .
Наявність особливого муніципального інтересу (муніципальних інтересів) визнається у вітчизняній літературі і російському законодавстві. Як пише, наприклад, А.А. Замотаєв, «в Росії на найвищому законодавчому рівні визнається наявність поряд з інтересами особи та інтересами держави ще і якихось проміжних, якщо можна так висловитися, інтересів - муніципальних інтересів. Причому розглядаються вони не як окремий випадок державних або особистих інтересів, а як самостійний рівень інтересів »[32, 59]. Іо словами А. Акімова, «поряд з приватним інтересом кожної людини і державним інтересом існує також колективний інтерес місцевого співтовариства муніципальний інтерес» [3]. При цьому видається більш правильним говорити про інтереси у множині, оскільки існує не один інтерес, а декілька, мають спільного носія (соціум). Сюди відносяться, по-перше, інтереси функціонування муніципального освіти, пов'язані із забезпеченням його нормальною життєдіяльністю. У процесі розвитку відповідних інституційних утворень з'явилися потреби, мають суто колективний чи суспільний характер (наприклад, що стосуються громадського транспорту і зовнішнього благоустрою). Так з'являється колективний інтерес у створенні систем спільного обслуговування потреб населення муніципального освіти. Коло його інтересів починає охоплювати проблеми надійності, безпеки і безперебійності забезпечення населення послугами підприємств сфер життєзабезпечення.
По-друге, до муніципальних інтересам відносяться інтереси розвитку даної соціально-територіальної спільності, причому розуміються одночасно в кількох сенсах. Сюди відносяться інтереси, пов'язані з розвитком економіки муніципалітету, соціальної сфери, інфраструктури та комунального господарства - в кінцевому підсумку, пов'язані з поліпшенням якості життя населення.
Не будемо забувати, що муніципальний соціум являє собою надзвичайно складне, сегментоване соціальне утворення. Утворюють його різні соціальні групи мають деякі свої інтереси, що розрізняються між собою і відрізняються від загальних інтересів усього місцевого соціуму як цілого [34, 9].
Нарешті, по-третє, інтереси розвитку міського соціуму пов'язані із завданням виконання містом ролі центру самоорганізації прилеглої до нього території. Між тим є деяке нерозуміння органічною зв'язку міста і його ойкумени, що проявилося навіть при розробці нової редакції Закону РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ», оскільки деякі його положення припускають фактичну автаркізацію міст, (міських округів) по відношенню до прилеглих територій [6].
Комплекс муніципальних інтересів може, таким чином, поряд з міською ідентичністю, що відтворює через традицію і культуру, розглядатися як основа цілісності і розвитку муніципального соціуму. Але інтегруюча, консолідуюча і роль, що розвиває цих спільних інтересів реалізується аж ніяк не автоматично. Вони повинні бути, перш за все, усвідомлені не тільки місцевими владно-управлінськими структурами і муніципальної елітою, але і більшою чи меншою мірою всім муніципальним спільнотою. І це часто породжує важкі проблеми. Результати деяких досліджень виявляють певний розбіжність точок зору жителів і керівництва муніципалітету по ряду істотних позицій з питання про бажану стратегії розвитку муніципалітету. При наявності досить ясно понятих населенням і чітко сформульованих загальних інтересів, підкріплених механізмами вертикального і горизонтального взаємодії, їх комплекс стає поряд з муніципальною ідентичністю (перебуваючи з нею до певної міри у відносинах взаємозумовленості) реальною основою формування і відтворення розвиненого муніципального соціуму.
Муніципальні інтереси перетворюються на спонукальну силу розвитку муніципального соціуму, а саме муніципальне співтовариство стає, користуючись словами О. Антонової, особливим різновидом корпорації, об'єднаної спільними цілями [4]. Таким чином, воно формується в якості соціальної спільності. У процесі цього формування муніципальний соціум досягає все більш високих ступенів соціальної зрілості. Критерієм його зрілості є наявність і ступінь розвиненості його основних ознак і характеристик. Маються на увазі ступінь структурованості соціального простору муніципалітету, наявність механізмів, що забезпечують інтеграцію і цілісність спільноти, її здатність до самоорганізації. Зауважимо, що ці процеси розвиваються не тільки стихійним чином, але і під впливом соціальних інститутів, що діють в рамках муніципальних утворень. Розвиток соціального простору, зрозуміле як його структурування, виявляється для муніципалітетів передумовою, і умовою ефективної політики, а аж ніяк не тільки їх цивільною місією, про що справедливо пише В. Виноградов [16, 80-84].
Зрілість муніципального соціуму визначається не тільки його структурованістю і сегментірованностио соціального простору, але і його здатністю до інтеграції і відтворення як цілісного утворення.
Об'єктивним фундаментом інтеграції виступає загальний муніципальний інтерес, що є комплексом (точніше, ієрархію) інтересів. Однак цей інтерес актуалізується і перетворюється на дієвий фактор інтеграції, консолідації міського співтовариства і його формування як муніципального соціуму лише за певних умов. А саме, лише будучи, по-перше, більш-менш адекватно зрозумілим і осмисленим. І, по-друге, будучи трансформованим у конкретні програми розвитку. І якщо мова йде саме про базові муніципальних інтересах, то найбільш природним чином вони можуть бути втілені в деякій генеральної програмі, яка сьогодні найчастіше позначається як стратегія розвитку муніципалітету.
Вироблення і реалізація так званої стратегії розвитку - явище порівняно нове, причому не тільки для Росії, де плани соціально-економічного розвитку в радянський період були все-таки типовими, слабко враховують специфіку конкретного населеного пункту і формуються на основі задаються «згори» параметрів. Але і в Європі стратегії розвитку отримали широку популярність порівняно недавно - наприкінці вісімдесятих років, багато в чому під впливом ідей маркетингу, що виникли в США. Необхідність вироблення таких стратегій виявилася, по-перше, у зв'язку з прискоренням і ускладненням процесів розвитку, по-друге, у зв'язку з поширенням суспільно-приватного партнерства, який вимагав координації зусиль безлічі організацій і завдання певного напрями докладання зусиль.
Аналіз сьогоднішньої практики показує, що рух російських муніципалітетів у напрямку стратегічного планування знаходиться лише на початку шляху. За інформацією, що міститься в аналітичній довідці «Стратегічне планування в Росії», підготовленої фахівцями МЦСЕІ «Леонтіївський центр», кількість муніципалітетів Росії, знайомих зі стратегічним плануванням і використовують його елементи на практиці, не перевищує 150. При цьому навіть серед муніципалітетів, які використовують елементи стратегічного планування, лише невелика частина істотно просунулася до справді стратегічного планування. Більше того, автори згаданої довідки вважають, що висновки будуть ще більш песимістичними, якщо використовувати більш жорсткі критерії. Зокрема, по-перше, якщо висувати вимогу, щоб проекти обговорювалися з населенням, по-друге, щоб використовувався при виробленні стратегії т.зв. SWOT-аналіз - така дедуктивно-аналітична процедура дослідження об'єкта, при якій послідовно і попарно розглядаються його сильні і слабкі сторони, взяті як іманентно притаманні йому, і сприятливі можливості і загрози, взяті як рамкові умови його існування, а тому і вельми вірогідні.
Якщо використовувати ці критерії, то число муніципалітетів, дійсно мають стратегію свого розвитку, доведеться, на думку авторів довідки, скоротити до 7. Але навіть якщо застосовувати критерії більш м'які, то з 150 муніципалітетів, які використовують елементи стратегічного планування, не більше 20% просунулися у створенні стратегічного плану в точному сенсі цього поняття.
Одним з головних недоліків існуючих сьогодні стратегій є, на нашу думку, їх надмірна орієнтованість, на питання економічної політики. Як зазначає Б.С. Жихаревич, «в якості цілей розробки стратегії зазвичай називають такі:
- Вироблення спільного розуміння що відбуваються в економіці змін і єдиної позиції по відношенню до них;
- Визначення напрямку розвитку економіки;
- З'ясування в результаті обговорення та обміну інформації найбільш ймовірного поведінки державних, громадських і приватних організацій, що діють у сфері економічної політики;
- Створення загальних рамок для спільної роботи по зміцненню економічного потенціалу мешканців, локальних громад за місцем проживання та підприємств;
- Сприяння суб'єктам економічної політики у прийнятті ними конкретних рішень, що дозволяють підвищити цілеспрямованість і скоординованість дій.
Як бачимо, серед мотивів формулювання стратегії домінує потреба в кращій координації та націленості дій різних суб'єктів, що працюють у сфері економічної політики »[30].
Подібний підхід є, поза сумнівом, одностороннім, якщо бачити у всій повноті функціонування муніципального соціуму. Поза сумнівом, дуже велика значимість економіки, без успішного функціонування і розвитку якої неможлива реалізація муніципальних інтересів, пов'язаних з підтримкою і підвищенням якості життя або загальних умов життя мешканців, неможливо ні розвиток, ні саме існування муніципального соціуму як такого. Можна навіть вважати, що питання якості життя є пріоритетними для муніципалітету, є «стволом» у «дереві цілей» розвитку. Звідси дійсно випливає колосальна значущість підвищення конкурентоспроможності муніципалітету, диверсифікації його економіки, створення сприятливого інвестиційного клімату і т.д.
Але одночасно не можна не бачити, що сама якість життя, сама комфортність життя та соціального середовища пов'язані не тільки з рівнем суто матеріального добробуту жителів. Найважливішими критеріями, за допомогою яких громадяни оцінюють муніципалітет і своє життя в ньому (і про це свідчать дані численних опитувань), є також рівень безпеки, здорове навколишнє середовище, свобода пересування, доступ до освіти, охорони здоров'я та культурних цінностей, національна та релігійна терпимість, рекреаційні можливості, якість архітектури і багато іншого, або взагалі не пов'язане з економкою, або пов'язане з нею дуже опосередковано.
Соціальне і політичний розвиток муніципалітету, його соціальне структурування, створення ефективних механізмів взаємодії, як в горизонтальних, так і вертикальних соціальних зв'язках, активізація громадянської активності населення, розвиток культури відбувається за своїм внутрішнім закономірностям, не завжди пов'язаних з економічним розвитком. Більш того, виступаючи самостійною цінністю, результати названих процесів виявляються однією з передумов економічного зростання. Отже, в словосполученні «стратегія соціально-економічного розвитку муніципалітету» терміни «соціальне» і «економічне» однаково значущі. Тим часом нерідко в публікаціях, навіть претендованої (за назвою) на розкриття проблем соціально-економічного розвитку дуже багато говориться про економічне, і дуже мало або навіть зовсім ні слова про соціальний розвиток муніципалітету.
Стратегія муніципалітету, який прагне до становлення в якості зрілого муніципального соціуму обов'язково має бути і соціальної, причому не тільки в традиційному значенні цього слова (розвиток сфер освіти, охороні здоров'я, зайнятості), а й зрозуміла як соціальне структурування. Маються на увазі, з одного боку, заходи, спрямовані на кристалізацію внутрімуніціпальних інтересів, і на цій основі на інституалізацію та активізацію діяльності внутрімуніціпальних спільнот та груп і взаємодій між ними.
Сьогодні в Росії є позитивні приклади, коли формування соціальної структури та оптимізація соціальних відносин розглядаються в якості невід'ємної складової частини муніципальної стратегії.
Про доцільність залучення населення муніципальних утворень до такої роботи неодноразово говорилося в науковій літературі [14]. Однак, при цьому не завжди до кінця розуміється те принципову обставину, що участь спільноти в управлінні муніципалітетом - причому не спорадичне, а в постійному режимі - становить справжню соціальну основу і соціальну природу муніципального самоврядування і, власне, висловлює суть останнього.
Муніципальне самоврядування об'єктивно може і повинна виступати як основний, системоутворюючий інститут, за допомогою якого стає можливим стимулювання формування всіх параметрів муніципального соціуму, включаючи сюди соціальне структурування, соціальну інтеграцію та розвиток (через співучасть та причетність) ідентичності.
Зрілість муніципального соціуму проявляється у виникненні досить сильних соціальних зв'язків і відносин, що формують його як соціальну спільність, в посиленні соціальної інтеграції місцевого поселення і відповідно в досить виразно усвідомленні його населенням (принаймні, більшістю) себе як єдиного цілого, усвідомлення наявності властивих йому загальних інтересів (незважаючи на розбіжності в них між різними утворюючими його соціальними групами та іншими спільнотами). Внаслідок цього населення активно включаються, заради забезпечення своїх загальних інтересів, у різноманітну діяльність з управління справами місцевого співтовариства, тобто у функціонування системи муніципального самоврядування.
Таким чином, ми природним чином підходимо до необхідності спеціального і грунтовного розгляду суті місцевого самоврядування та проблем, пов'язаних з його організацією та функціонуванням, в органічному зв'язку розуміння ролі, яку тут може і повинен і грати муніципальний соціум.
1.2 Місцеве самоврядування та форми участі в ньому муніципального соціуму
Формою організації життя місцевих співтовариств, тобто населення в низових соціально-терріторіальньгх системах - муніципальних утвореннях - у демократичному суспільстві є місцеве, або муніципальне самоврядування. Іншими словами, воно виступає способом буття, організацією життєдіяльності муніципального соціуму.
У загальному вигляді саме ключове поняття «самоврядування» може бути визначене як різновид управління в природних і суспільних системах різного характеру, що представляє собою таку організацію життєдіяльності системи, коли ця життєдіяльність регулюється і направляється її власними внутрішніми силами, що входить в її структуру власної керуючої підсистемою, а не зовнішніми по відношенню до даної системи структурами. У суспільному житті самоврядування виступає соціальним інститутом, організуючим життєдіяльність соціальних систем різних видів. Такими самоврядними, або самоврядними системами є, наприклад, кооперативні та близькі до них підприємства, що належать працюючим на них колективам, громадські організації та самодіяльні об'єднання громадян, соціально-територіальні спільності, або спільноти людей (об'єднання жителів міста, села, селища, району та т . п.), - коли така спільність у своєму розпорядженні право самостійно, у тому числі за допомогою формованих жителями управлінських структур вирішувати питання свого життя. Цей різновид даного інституту і іменується місцевим, або муніципальним самоврядуванням [19]. Суть самоврядування виявляється у двох основних ознаках. По-перше, в тому, що організована на таких засадах система має достатню автономністю, незалежністю від стоять над нею владно-управлінських структур, що й означає можливість самостійно управляти своїми справами. Ця проблема може бути названий соціально-організаційної автономією. Однак далеко не всяку систему можна характеризувати як самоврядну на підставі тільки одного цієї ознаки. Так, система місцевої влади, якою б значною мірою вона ні користувалася, не може бути названа самоврядної. якщо влада фактично зосереджена в руках одного або вузької групи осіб, а населення не бере активної участі в її здійсненні. Отже, щоб соціальна система могла кваліфікуватися як самоврядна, потрібно поряд з названим вище ознакою - соціально-організаційної автономією - враховувати ще одна ознака: демократизм організації до здійснення влади у відповідній системі, тобто участь самих людей, що утворюють її, у здійсненні владно -управлінських функцій. Два названих ознаки є взаємопов'язаними, і тільки разом, в єдності вони дозволяють кваліфікувати систему як самоврядну. Іншими словами, можна сказати, що самоврядування передбачає збіг суб'єкта та об'єкта управління.
При всій сутнісної для самоврядування значущості названих ознак їх не можна абсолютизувати в дусі якихось жорстких констант, їм властива певна відносність. Якщо самокерована система характеризується, перш за все, тим, що вона автономна, тобто сама управляє процесами своєї життєдіяльності, а не під впливом якихось зовнішніх впливів, то потрібно прямо сказати, що така автономність у громадських систем не буває і не може бути абсолютною. Будь-яка з таких систем (сім'я, виробнича чи політична організація і т, д.) - «вбудована» в якусь іншу систему, яка має більш широкий масштаб або (і) високий рівень. Це повною мірою відноситься і до системи місцевої влади. Її самостійність реалізується лише в рамках певної, встановленої законом компетенції. Подібна ж відносність властива і іншою ознакою самоврядування - демократизму в організації і здійсненні управлінської діяльності. Навряд чи правильно представляти суть даної ознаки в такому «максималістського» дусі, що зустрічається в науковій літературі, що самоврядування з соціальної точки зору виступає як участь, та ще іноді додається - обов'язкове, всіх членів організації, усього населення в роботі органів управління. Є чимала кількість соціально пасивних людей, у яких геть відсутнє бажання брати участь у будь-якій соціально-управлінської діяльності. До того ж у цій діяльності дуже великий обсяг роботи припадає на функції і дії оперативного характеру, які просто технічно не можуть виконуватися на засадах «загального і постійної участі», тобто «на громадських засадах», поряд з іншою професійною діяльністю, якої зайнята велика частина людей. Ці функції і дії, як відомо, вимагають професіоналізму, можуть виконуватися лише працівниками, для яких управлінська праця є професійною діяльністю. Однак, якщо при цьому, по-перше, діяльність професіоналів-управлінців виявляється повністю «прозорою» для членів соціальної спільності, в рамках якої функціонує дана управлінська система, здійснюється під їхнім повним контролем, а ключові пости в апараті заміщають шляхом демократичних виборів, і якщо , по-друге, принципові рішення, що визначають стратегію управління, використання ресурсів, основні правила життєдіяльності тощо, приймаються не келійно професіоналами-управлінцями, а демократичним шляхом, тобто при широкому (хоча і не обов'язково загальне) участю членів відповідної спільності, при таких умовах система управління цілком може кваліфікуватися як самоврядна.
На відміну від західних країн з високорозвиненою демократією, що має давні традиції створення та функціонування місцевого самоврядування, в Росії не було таких традицій.
Процес утвердження сучасної системи місцевого самоврядування розпочався лише після того, як відбулося руйнування радянського механізму з властивим йому тотальним одержавленням і відсутністю місцевого самоврядування. І почався цей процес з ініціативи нової верховної влади, а не був результатом затребуваності населенням.
Конституцією РФ (1993р.), Федеральним Законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», його новою редакцією, що увійшла в дію в 2006 р., поряд ще деяких нормативних актів було визначено модель місцевого самоврядування в нашій країні, відповідна основоположним принципам Європейської Хартії місцевого самоврядування. Суть цієї моделі полягає, перш за все, в тому, що місцеве самоврядування є системою, яка не входить в систему державного механізму, организующейся і функціонуючої поза ним. Це означає, що держава надає громадянам можливість самоорганізовуватися в рамках поселенської структури, в якій практично протікає вся їхня основна життєдіяльність, і без втручання з її (держави) сторони вирішувати питання свого повсякденного життя. Однак це фундаментальне положення викликає неоднозначне ставлення до себе з боку фахівців. Багато авторів наполягають на необхідності буквальною трактування наведеного вище конституційного положення, розрізнення двох форм народовладдя, яке, в одному випадку реалізується у формі місцевого самоврядування, а в іншій набуває форму державної влади [72]. При цьому підкреслюється, що «агенти державної влади можуть діяти поряд з місцевим самоврядуванням, але не всередині його» [13].
З іншого боку, багато дослідників вже незабаром після прийняття Конституції 1993 р. і згаданого базового Федерального закону почали демонструвати скепсис щодо можливостей виразної демаркації просторів місцевого самоврядування та державного управління. Як відмітив, наприклад, А.А. Котенков «проблематичним залишається питання, яка лінія розмежування має пролягати між органами державної влади та органами самоврядування» [47, 11]. Найбільш радикально висловився Г.В. Барабашов, охарактеризувавши концепцію недержавної природи місцевого самоврядування як міф, який ми самі створили, взявши застарілу західну доктрину. За його словами, фактично «муніципальна діяльність служить різновидом державного управління» [10, 103].
Слід зазначити, що різні і навіть протилежні позиції з даної проблеми позначилися в європейській і в дореволюційній російській соціально-політичної і правової думки ще в далекому минулому, в 19 столітті. З одного боку, багато хто, особливо німецькі державознавець, прихильники так званої «общинної» теорії місцевого самоврядування (Е. Мейєр, О. Ресслер і Р. Арені), наполягали на тому, що самоврядні громади не створені державою й історично передують йому, а тому їх права недоторканні для держави. Таку ж позицію відстоювали і багато видатні російські дореволюційні державознавець. Як писав один з них, місцеве самоврядування, «є управління власними справами громад, які за самою своєю суттю відмінні від справ державного управління. Громади є суб'єктами належних їм прав, окремими від держави юридичними особами. Будь-яке втручання держави в справи громади є порушенням належать громаді прав. Посадові особи общинного управління суть органи не держави, а громади »[48].
Основним опонентом «общинної теорії» стала «державна теорія» місцевого самоврядування, найбільш помітними представниками якої в німецькій науці були Я. фон Штейн, Р. фон Гнейст і Г. Єллінек, а в російській, - А.А. Кизеветтер, А.Д. Градовський і Б.М. Чичерін. Критикуючи теорію «вільних громад», ці автори підкреслювали, що в сучасній державі немає суб'єктів-носіїв невідчужуваних прав. Якими б правомочностями за звичаєвим правом не володіли територіальні громади, в сучасній державі вони повинні бути підтверджені позитивним правом, тобто, по суті, є відступлені державою, делегованими їм. За словами одного з найбільших фахівців в області теорії публічної влади Г. Еллінека, «члени існуючих в державі спілок суть у той же час його піддані, всяка союзна влада підпорядкована його влади, так що органи спілки можуть отримати характер державних, органів лише в силу веління держави, і ніколи в силу їх приналежності до недержавного союзу »[28, 479]. У XX столітті саме «державна теорія» починає домінувати і в політико-правової теорій, і в політичній практиці розвинутих країн, правда, не в своїй радикальної версії.
У вітчизняній літературі останніх років все більше утверджується погляд на місцеве самоврядування як своєрідне двоєдине освіту. З цієї позиції воно виступає одночасно в двох іпостасях - і як фрагмент (нехай відносно автономний) єдиної системи державного управління, і як форма громадського самоврядування та добровільної самоорганізації населення на певній території.
Звичайно, абсолютно протиставляти державу і місцеве самоврядування було б неправильно. І те й інше - інститути публічної влади, вони мають одне загальне джерело - повновладдя народу, яке лише втілюється в цих двох різних інституційних системах, і в силу зазначених причин вони не можуть бути абсолютно розведені між собою.
Але при всій безсумнівною зв'язку між розглянутими явищами з буквального тлумачення Конституції РФ і з філософсько-соціологічного розуміння суті самоврядування слід, що місцеве самоврядування являє собою самостійну інституціональну систему, що стоїть особняком від державного механізму, що не входить в останній. Це означає, що в рамках наданих йому Конституцією держави прав, повноважень, широта яких залежить від рівня розвитку демократії в цій державі, місцеве самоврядування діє самостійно, не відчуваючи адміністративного втручання з боку державних органів. Рішення, розпорядження та інші акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування є підзаконними актами і не повинні суперечити законам як федеральним, так і суб'єктів Федерації. Але якщо акти місцевої влади не суперечать законам і регулюють життєдіяльність громадян і діючих на даній території організацій в рамках компетенції, наданої місцевому самоврядуванню, такі акти є загальнообов'язковими, і в цьому проявляється відносна самостійність, автономність місцевих органів влади і муніципальних утворень в цілому.
Між тим у реальній соціально-політичній практиці ми постійно стикаємося з тим, що державні органи, особливо регіональні, прагнуть командувати діяльністю місцевих владно-управлінських структур. Ситуація сьогодні багато в чому така, що «зовнішня, державна соціально-політичне середовище суспільства не визнає поки місцеве самоврядування за сформований повноправний рівень влади, з яким можна будувати тільки паритетні відносини» [15].
Подальший розвиток місцевого самоврядування в нашій країні вимагає послідовного вирішення двох взаємопов'язаних завдань.
По-перше, потрібно забезпечувати необхідну автономію муніципальних владно-управлінських структур, тобто більш реальні можливості для самостійного здійснення місцевим самоврядуванням наданих йому законом прав і, отже, виконання своїх функцій, вирішення питань, віднесених чинним законодавством до його компетенції.
Але ще більш важливо, щоб розглянута система була відповідною другим критерієм самоврядування, щоб це самостійне виконання своїх повноважень було справою самого населення муніципального освіти. Населення ж того чи іншого територіального утворення, об'єднане соціальними зв'язками і відносинами, - це і є, як говорилося раніше, соціум. Іншими словами, щоб місцеве співтовариство являло собою самоврядну систему, муніципальний соціум повинен бути не формальним, не декоративним, а реальним суб'єктом управління в цій системі, як це випливає з раніше наведених теоретичних положень. Як це виглядає в організаційному плані, слід розглянути детально.
Звичайно, найбільш повно сутність місцевого самоврядування проявляється у формах прямого безпосереднього здійснення населенням тих чи інших функцій управління місцевими справами. Такими формами є наступні:
1. Місцевий референдум. Він проводиться на всій території муніципального освіти. У ньому мають право брати участь громадяни Російської Федерації, місце проживання яких розташована у межах муніципального освіти. Прийняті на місцевому референдумі рішення підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню). Прийняте на місцевому референдумі рішення підлягає обов'язковому виконанню на території муніципального освіти і не потребують затвердження будь-якими органами державної влади, їх посадовими особами або органами місцевого самоврядування.
2. Сходи громадян, які проводяться у відносно малих поселеннях, з населенням 100 і трохи більше людина, що володіють виборчим правом. Це загальні збори всіх громадян, які проживають в муніципальній освіті, для вирішення питань місцевого, значення. Рішення сходу вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини учасників сходу громадян. Рішення, прийняті на сході, публікуються і підлягають обов'язковому виконанню на території поселення.
3. Збори громадян і конференції (зборів делегатів), які проводяться у великих поселеннях, в окремих частинах їх територій для обговорення питань місцевого значення та інформування населення. Порядок призначення та проведення зборів громадян визначаться статутом територіального громадського самоврядування.
4. Опитування громадян, що проводяться на всій території муніципального освіти або на частині її території для виявлення думки населення та його врахування при прийнятті рішень органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами. Результати опитування носять рекомендаційний характер. Порядок призначення та проведення опитування громадян визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами муніципального представницького органу.
5. Публічні слухання, що проводяться з участю мешканців для обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення. Такі слухання проводяться з ініціативи населення, представницького органу муніципальної освіти або глави муніципального освіти. Результати публічних слухань обов'язкового значення ні для населення, ні для місцевих органів влади та управління не мають. Але рекомендується, щоб ці органи їх враховували.
6. Проведення групами найбільш активних та ініціативних мешканців муніципального освіти організаторських дій, спрямованих на залучення своїх співгромадян у здійснення будь-яких суспільно-корисних справ і поліпшення умов життя населення (організація робіт з благоустрою, організація та функціонування різних громадських рад, комітетів і т.п. , що забезпечують удосконалення соціально інфраструктури).
У літературі зазвичай не враховуються серйозні, можна сказати, суттєві відмінності між двома групами перерахованих форм суспільно-політичної діяльності громадян у місцевих масштабах або, можна сказати, інститутів. І всі вони кваліфікуються як способи громадської участі громадян у розробці і прийнятті управлінських актів органами місцевої влади [69]. Тим часом це не коректно. Деякі з них (4,5) можуть дійсно кваліфікуватися, стати як способи «громадської участі» в управлінні. Але інші (1-3, 6) представляють собою за своєю суттю і за певних правових, організаційних і соціальних умовах форми прямого народовладдя, безпосереднього здійснення населенням, тобто муніципальним соціумом, ролі суб'єкта соціального управління на своїй території в рамках своїх повноважень.
Структуру органів місцевого самоврядування складають представницького органу муніципального утворення, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган і інші органи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Представницький орган, який складається з обраних населенням депутатів, має досить широким колом повноважень.
Виконавчими органами муніципального освіти є: голова муніципального освіти, місцева адміністрація і контрольний орган муніципального освіти. Глава муніципального освіти є вищою посадовою особою муніципального освіти, він очолює і його представницький орган, і місцеву адміністрацію - виконавчо-розпорядчий орган. Він вважається підконтрольним і підзвітним населенню і представницькому органу муніципального освіти. Проте в наших сьогоднішніх умов місцева адміністрація на чолі з її керівником наділені дуже великими повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та правами щодо здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
Контрольний орган муніципального освіти (контрольно-рахункова палата, ревізійна комісія та ін) утворюється з метою контролю за виконанням місцевого бюджету, дотриманням встановленого порядку підготовки та розгляду проекту місцевого бюджету, звіту про його виконання, а також з метою контролю за дотриманням встановленого порядку управління і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності. Контрольний орган формується на муніципальних виборах або представницьким органом муніципального освіти.
У принципі реалізація населенням властивих йому в демократично влаштованому суспільстві суверенних прав не безпосередньо, а через формовані їм і підконтрольні йому органи влади і управління цілком допустима, не суперечить - як було обгрунтовано при теоретичному розгляді сутності самоврядування - цієї сутності. І такий порядок широко розповсюджений у практиці найдемократичніших держав. Але такий порядок не суперечить сутності і принципам самоврядування тільки при дотриманні деяких умов.
По-перше, необхідно, щоб дотримувалася деяка допустима «пропорційність» між обсягом управлінських функцій, виконуваних органами місцевої влади і реалізованих безпосередньо населенням. Якщо роль останнього (крім участі у виборах органів влади) в безпосередньому здійсненні владно-управлінських функцій взагалі наближається до нуля, тобто, якщо все виявляється зосередженою у діяльності названих органів, система вже перестаємо нагадувати самокероване освіту. По-друге, в системі самих цих органів теж повинна забезпечуватися необхідна пропорційність у розподілі обов'язків між адміністрацією та органами народного представництва. Якщо роль останніх у силу законодавчих установлень і (або) реально складається практики виявляється сильно обмеженою, що зводиться фактично до того, щоб «штампувати» пропозиції адміністрації, а багато важливі управлінські функції взагалі виявляються монополізованими нею, це теж не може кваліфікуватися інакше як відступ від принципів і вимог демократії. По-третє, сама система виборів має відповідати завданням максимального прояву ролі населення, як джерела своїх владно-управлінських повноважень. Це повинно забезпечуватися, починаючи з законодавства, що визначає як коло обираються населенням органів і посадових осіб і закінчуючи реальною практикою проведення виборів. По-четверте, діяльність органів, що здійснюють владно-управлінські функції в місцевому масштабі (як і у всіх інших) як представницьких, так і адміністративних повинна протікати під контролем населення і тому бути відкритою, «прозорою». Повинно бути забезпечено - знову-таки і за допомогою законодавства, і організації практичної роботи, щоб контроль населення за всіма цими органами був всеохоплюючий, глибокий, постійний і дозволяє впливати на названі органи у випадках, коли виявляються в їх діяльності відступу від волі та інтересів народу , аж до позбавлення повноважень у тих, в чиїх діях виявляються такі відступи. Це повинно ставитися як до членів, обраних представницьких органів, так і до працівників адміністрацій.
При дотриманні перерахованих вимог опосередковане, тобто здійснюване через діяльність особливих, що функціонують на професійній основі органів і посадових осіб виконання населенням ролі суб'єкта управління цілком «вписується» у теоретичне уявлення про самоврядних системах. В організаційну структуру органів місцевого самоврядування входять різні «малі форми», через які населення, точніше сказати, окремі частини його, реалізують свою роль суб'єкта соціально-управлінської діяльності. Такими формами традиційно були будинкові, вуличні, квартальні комітети та інші об'єднання. В останні роки, з часів «перебудови» на цій базі стали виникати об'єднання якісно вищого рівня: територіальне громадське самоврядування - ТОС (у множині ця абревіатура вживається як ТОСи). Це громадське об'єднання, утворене на частини території муніципального освіти (у певному мікрорайоні, кварталі, невеликому відокремлений селищі і т.д.) проживають тут населенням і функціонуюче у відповідних рамках. Межі території визначаються на основі пропозицій мешканців, виходячи з соціально-економічної цілісності території та спільності інтересів проживаючих громадян. Кожне таке об'єднання - ТОС очолюється обирається громадянами комітетом громадського самоврядування (КОС) відповідної громади. Колектив мешканців малого соціально-територіального співтовариства формується на основі таких загальних для них інтересів, як прагнення поліпшити екологічну обстановку безпосередньо на території їхнього проживання, її благоустрій, роботу соціально-побутових служб, транспортного обслуговування, організацію культурного дозвілля. Сенсом існування та діяльності ТОСов є самоорганізація громадян за місцем проживання з метою вирішення питань, що стосуються життєдіяльності саме цієї частини муніципального освіти. Якщо питання за своєю суттю може бути вирішене тільки на більш високому рівні, ТОС або його комітет (КОС) звертається з клопотанням до органів муніципальної влади. ТОСи виступають посередниками між мешканцями та владою, вони стверджують узгодження із земельних, відводів і планам, забудови, займаються благоустроєм, сприяють охороні громадського порядку.
Багато ТОСи досить успішно ведуть господарську діяльність, займаються питаннями, пов'язаними з утриманням та ремонтом житлового фонду, благоустроєм територій. І в цілому багато хто з них успішно функціонують. Органи територіального громадського самоврядування має право:
* Створювати в установленому порядку підприємства та організації, які задовольняють потреби населення в товарах і послугах;
* Виступати замовником на виконання робіт з благоустрою території та комунальному обслуговуванню населення, будівництва, експлуатації та ремонту житлового фонду, об'єктів соціальної інфраструктури з використанням передбачених на їх виконання коштів місцевого бюджету та власних фінансових ресурсів;
* Кооперувати на добровільній основі кошти населення, підприємств, установ та організацій для фінансування цільових соціальних програм;
* Брати участь власними ресурсами у створенні та діяльності фінансово-кредитних установ на акціонерній або пайовій основі;
* Здійснювати іншу соціальну діяльність, не заборонену законодавством, з метою задоволення соціальних потреб населення.
Оскільки органи територіального громадського самоврядування ведуть до певної міри господарську діяльність, в їх розпорядження виділяється деяка масть муніципальної власності. ТОСи укладають з відповідними господарськими організаціями договори з обслуговування свого населення теплом, електроенергією, з прибирання території, будівництва доріг, тротуарів, вивезення сміття тощо, загалом, за всіма видами робіт, що стосуються життєзабезпечення жителів.
Розвиток територіального громадського самоврядування дає вражаючий приклад формування структур місцевого самоврядування та муніципального соціуму «знизу». Існують, однак, проблеми, що перешкоджають цьому руху, які можуть бути вирішені лише на рівнях федеральної та регіональної державної влади. До числа таких проблем може бути віднесено триваюче відсутність скільки-небудь розгорнутої і виразної нормативно-правової основи діяльності ТОСов. З 1995 р. від скликання до скликання депутати Держдуми передають проект Федерального закону «Про загальні принципи організації територіального громадського самоврядування», і він залишається не прийнятим.
У результаті встановлення порядку, що регулює створення, діяльність, і саме їх розвиток залежать від особистого ставлення керівництва регіону до громадського самоврядування. У підсумку, наприклад, в Пермі ТОСи процвітають, а в Москві, переживши «золотий вік» на початку 1990-х, в подальші роки, і ТОСи, і коси практично втратили і права голосу, і приміщень [178].
Функціонування ж таких об'єднань сприяє розвитку, по крайней-мере, в двох планах.
По-перше, діяльність ТОСов сприяє підвищенню соціальної зрілості муніципального соціуму, сприяючи його соціальному структурування та формування громадянського суспільства. ТОС може розглядатися як одна з найважливіших базових осередків соціальної структури спільноти, як фактор формування і розвитку муніципального соціуму. ТОС може виступати тут формою усвідомлення громадянами своїх інтересів, що визначаються специфікою умов проживання, способом їх інституалізації та інструментом їх реалізації. Таким чином, територіальне громадське самоврядування представляє собою дуже важливу і системоутворюючу компоненту муніципального соціуму, як один з ключових суб'єктів його горизонтальних і вертикальних зв'язків.
По-друге, ТОС, забезпечуючи безпосередній доступ людей до вироблення та прийняття управлінських рішень з багатьох питань соціального благополуччя в місці їх існування, за місцем проживання, виступає важливим елементом системи муніципального самоврядування. Не можна не погодитися з тим, що ТОС, грунтується на її специфічних сусідських зв'язках, на безпосередньому знайомстві жителів одного місця і заснованому на ньому довірі, - природна, специфічна і нічим не заменимая форма самоврядування.
До структурних утворень, через які муніципальний соціум здійснює функції суб'єкта місцевого самоврядування, належать, далі, соціальні спільності, з яких утворюється цей соціум, і властиві їм, так звані внутрішньогрупові форми їх самоорганізації. Соціальні групи та інші спільності, усвідомлюючи свої інтереси й прагнучи до їхнього захисту та забезпечення, природно виступають (при тому тим сильніше, ніж виразніше усвідомлюють свої інтереси) як акторів муніципальної політики та місцевого самоврядування і прагнуть здійснювати реальний і по можливості сильний вплив на прийняття рішень на муніципальному рівні. Подібну ж роль відіграють створювані ними громадські організації, що здійснюють так зване соціально-групове самоврядування. Таким є соціально-професійні об'єднання, як, наприклад, профспілки, організації молоді, жінок, ветеранів, конфесійні, національні, культурні та інші об'єднання, що виникають на основі приналежності громадян до відповідних груп, почуття причетності, спільності інтересів та субкультури. У цьому ряду можуть, мабуть, розглядатися і об'єднання підприємців.
В даний час у нашому суспільстві, в тому числі і на місцевому рівні, багато різних некомерційних громадських організацій, не тільки пов'язаних з конкретними окремо взятими соціальними групами, але і об'єднань, що включають (кожне) представників різних соціальних груп на основі спільності інтересів і завдань позаекономічного (або лише частково економічного) характеру. Б. Модель та І. Модель характеризують їх як «добровільні, самокеровані, засновані на членстві громадські об'єднання, що створюються за ініціативою громадян для спільної діяльності по захисту загальних інтересів, і не мають в якості основної мети своєї діяльності одержання прибутку, а також не розподіляють отриману прибуток між учасниками »[52, 74]. З кінця 90-х років відбувається помітне зростання чисельності НКО. Взаємодія некомерційних об'єднань, муніципальної влади та бізнесу цілком може базуватися на основі взаємовигідного співробітництва і взаємодії, якщо, звичайно, його учасники керуються не тільки сьогохвилинними і суто партикулярними, але і довгостроковими інтересами, зокрема, розумінням того, що розвиток муніципального соціуму і успішний розвиток бізнесу в даному соціальному просторі і контексті є, в кінцевому підсумку, речі, взаємно обумовлюють один одного. «Поява зв'язки« владне »(маються на увазі не тільки, органи влади, але і всі підвідомчі та бюджетні установи) плюс« громадське »автоматично тягне за собою і залучення комерційного сектору. Це - єдиний легітимний спосіб зблизити бізнес і владу без загрози широкомасштабної корупції »[64, 78].
Формою і механізмом такого роду співпраці та взаємодії, не тільки на рівні держави як цілого або регіону, але і на рівні муніципального соціуму є інститут соціального партнерства, суб'єктами якого є тут органи місцевого самоврядування, легітимні суспільні інститути представників місцевого населення, місцеві виробничо-економічні чи фінансові структури (за необхідності). Таке соціальне партнерство сприяє інтеграції муніципального соціуму.
Соціальними утвореннями, також мають свої інтереси в галузі забезпечення оптимального розвитку муніципального освіти, є трудові організації, розташовані на його території. Інтереси людей як жителів муніципального освіти або мікрорайону та запити працівників виробництва багато в чому розрізняються, оскільки вони відносяться до різних сфер життєдіяльності людини. Але багато в чому вони перетинаються, переплітаються. Трудові організації функціонують успішніше, якщо краще влаштований побут і організовується дозвілля їх працівників, ефективніше ведеться загально трудова та професійна підготовка людей, які стають їх працівниками і т.д. Тому трудові організації повинні впливати на діяльність місцевого самоврядування і тому включатися в систему, що утворить його суб'єкт.
Нарешті, слід мати на увазі, що і політичні партії як учасники політичної взаємодії не тільки на загальнодержавному і регіональному, а й на місцевому рівні повинні включатися в структуру суб'єкта місцевого самоврядування. Проте в даний час участь партій у муніципальній політиці, їх представництво на місцевому рівні, як справедливо зазначає Г.А. Цвєткова, найчастіше носить номінальний характер. «З великою часткою ймовірності можна стверджувати, що тільки окремі партії мають розгалужену мережу районних і міських відділень, матеріальну базу і велике число прихильників» [78, 40].
Тим часом участь партій у муніципальній політиці (включаючи їх участь в муніципальних виборах) розцінюється більшістю вчених і практиків як річ доцільна як з точки зору інтересів партій, так і з тонкі зору інтересів муніципального співтовариства. Така позиція була підтримана більшістю учасників дискусії, організованої журналом «Муніципальна влада». «Якщо ми хочемо, - зазначив, зокрема, Л. Гільченко, заступник повноважного представника Президента Росії в Поволзькому федеральному окрузі, - щоб у державі працювали реальні політичні механізми, вони повинні працювати на всіх рівнях публічної влади». «Політичні партії, - підкреслив свого часу І. Безрукавніков, у цьому екс-мер Астрахані, просто зобов'язані брати участь у муніципальних виборах. Адже будь-яка партія у своїй програмі заявляє, що вона працює для народу, а місцеве самоврядування - найближча до народу влада »[53, 40].
При цьому ми вважаємо, що можлива роль партій на рівні муніципальної політики не може зводитися лише до їх періодичному участі у муніципальних виборах. Вони могли б зробити суттєвий внесок як у процес структурування муніципального соціуму (процес агрегації та кристалізації груп населення за їх політичних орієнтацій і перевагам), так і в процес інтеграції соціуму, якщо вони виявляться конструктивними учасниками процедур узгодження інтересів внутрішньоміських груп.
Ще однією значущою функцією партій могла б бути функція своєрідною політичною лабораторії, в якій розроблялися б різні, в тому числі альтернативні стратегії розвитку соціуму.
Все розглянуте нами показує, що у здійсненні функцій муніципального соціуму як суб'єкта в системі місцевого самоврядування бере участь досить велика кількість різних соціальних утворень. Таким чином, можна сказати, що ці функції виконує агрегований суб'єкт управління. Це поняття виражає той факт, що в нього входить кілька відносно самостійних структур, але вони в сукупності представляють собою єдину соціальну систему.
Поки що в нашому суспільстві у функціонуванні місцевої влади переважають риси і ознаки, характерні для державного механізму. Це багато в чому обумовлено історичними особливостями появи в нашій країні місцевого самоврядування. Воно виникло не знизу в результаті самоорганізації населення, а був створений зверху, державою. Як пише А. Зинов 'єв: «При цьому (російському) типі організації, домінуючою є не добровільна самоорганізація мас людей знизу, а примусова організація зверху. Як це мало місце в історії Росії з перших днів її існування. При цьому типі організації вирішальну роль в об'єднанні людей у ціле належить системі влади та управління, а не іншим чинникам »[33]. У силу того, що система місцевого самоврядування створювалася і до цих пір «відпрацьовується» зусиллями держави, через відсутність розвинених традицій самоорганізації і самоврядування, місцева, муніципальна влада сприймається зазвичай у свідомості громадян як частина державного механізму. Спираючись на дослідження масової свідомості, фахівці вже кілька років тому говорили про те, що «переважна частина росіян не бачить різниці між державним і недержавним управлінням, що« в масовій свідомості переважають тенденції до змішання державної та недержавної місцевої влади »[25, 69] . Про те ж говорять і наступні заміри думки населення, що проводяться в різних регіонах країни. Зокрема, Р. Кадиров робить такий висновок з висловлювань громадян: «До цих пір самоврядування сприймається населенням не інакше, як орган державної влади, який не самостійно вирішує свої проблеми, а виконує вказівки вищих чиновників» [40]. Аналогічні результати дають багато обстеження, проведені в різних регіонах країни.
Все це цілком можна пояснити, притому не тільки посиланнями на історичні традиції та особливості масової свідомості. Зазначені подання мають і деякі об'єктивні підстави: риси справжнього самоврядування в діяльності місцевої влади проглядаються дуже слабо. І не видно, щоб хтось докладав належні зусилля для розвитку цих рис. У першу чергу відповідний закид можна зробити на адресу держави. Особливо регіональні державні органи замість надання допомоги у розвитку місцевого самоврядування прагнуть часто підім'яти під себе.
Багато дослідників, експерти, практики, небайдужі до долі місцевого самоврядування, констатують, що, якщо орієнтуватися не на офіційну риторику, а на реальну практику функціонування державної влади в країні, на її конкретні рішення та дії, то доводиться говорити не про послаблення, а, швидше про посилення контролю держави щодо місцевого самоврядування, не про поліпшення, а про погіршення умов його функціонування, у тому числі умов економічних.
Щоб забезпечити належну самостійність органів самоврядування муніципальних утворень, захистити їх від необгрунтованого адміністративного втручання з боку державних органів, має бути законодавчо встановлена міра відповідальності останніх і посадових осіб за перевищення своїх повноважень, що виражається у прийнятті рішень і здійсненні інших управлінських дій, що порушують права місцевого самоврядування. Поки, на жаль, такого закону у нас немає.
Особливо слід підкреслити, що муніципальні освіти виявляються залежними в фінансовому відношенні, або перебувають у тотальної залежності від регіональних трансфертів, від перерозподілу доходів у рамках регіону, яке, на думку мерів великих міст, нічим не регламентовано і часто носить характер відвертого грабунку. У результаті через недостатність матеріальних засобів місцеве самоврядування не може ефективно функціонувати.
За оцінками групи експертів Фонду «Інститут економіки» під керівництвом А. Чернявського за шість років до 2009 р. доходи місцевих бюджетів скоротилися на 23-25%, при цьому частка місцевих податків у структурі доходів різко скоротилася, по ключових галузях соціальної сфери - освіті, культурі, охороні здоров'я - переважає тенденція централізації витрат. На думку одного з експертів Фонду Л. Смірнягіна, «нинішня криза місцевого самоврядування, дозволяє висувати дуже радикальні плани його реформування, які межують з одержавлення, пов'язаний з хронічним недоліком фінансової самостійності у муніципалітетів. У результаті цього за роки існування МСУ в новій Росії населення повністю розчарувалося в безвладних органах самоврядування, які таким чином перетворися з потенційної школи демократії та громадянського суспільства в контори по перерозподілу державних грошей »[39]. До таких же висновків приходять Л. Єремєєва і Н. Казюкова, співробітники Конгресу муніципальних утворень РФ [29, 16-18].
Видаються цілком обгрунтованими такі судження одного з дослідників розглянутих процесів (відповідні думок і багатьох інших авторів): «... державою ігнорується громадська важливість інституту самоврядування. Відповідальність органів місцевого самоврядування, перед державою виступає попереду їх відповідальності перед населенням. Замість того щоб створювати гарні умови, державні органи, спрощують життя під свої адміністративні можливості »[60]. Не можна не відзначити, що державою часом навіть робляться кроки, що перешкоджають розвитку місцевого самоврядування. Так, губернатор Ставропольського краю скасував всенародні вибори голів районної адміністрації, замінивши цей порядок призначення цих чиновників за контрактом фактично рішенням глави крайової адміністрації. При цьому рада з питань самоврядування при повпред президента в Південному федеральному окрузі рекомендував широко розповсюджувати цей «досвід».
Зрозуміло., Процеси становлення та розвитку місцевого самоврядування в Росії не можуть сприйматися і оцінюватися однозначно негативно. За минулі десять з невеликим років у цьому відношенні був накопичений досить великий досвід. Самоврядування набуло конституційний статус, отримало хай не цілком досконалу, але все-таки законодавчо-нормативну базу. Накопичено досвід глибокого теоретичного дискурсу та осмислення проблем розвитку самоврядування в країні. І тим не менше, про труднощі та невдачі доводиться сьогодні говорити, принаймні, не менше, ніж про успіхи і завоюваннях. «Зацікавлених у розвитку місцевого самоврядування в Росії не так вже й багато ..., - з сумом зауважує один з найбільших наших політичних діячів, що відповідають за розвиток місцевого самоврядування О. Сисуєв. - Мери? Ні, вони хочуть вертикалі, але під собою ... Представницькі органи хочуть вертикалі, але під собою ... Губернатори теж не дуже-то, знаєте, за місцеве самоврядування, це абсолютно зрозуміло. Уряд? Звичайно ж, ні. Уряд за централізацію, за спрощення механізмів управління. Здавалося б, зажадати розвитку місцевого самоврядування повинен народ. Але у нас немає громадянського суспільства »[70]. Оцінка, можливо, надмірно різка, але досить точно відображає реальний стан речей, в тому числі реальне сприйняття місцевого самоврядування у свідомості і еліти, і широких мас народу.
Ставлення до муніципальної влади в масовій свідомості є або відчуженим і байдужим, або гранично споживчими та утилітарним, або навіть ворожим.
З огляду на дії цілої сукупності причин - відсутність традицій і навичок самоврядування у населення, що зберігаються адміністративно-бюрократичних стереотипів управління в системі державної влади, низького професіоналізму працівників муніципальних органів, недосконалості законодавчої бази і деяких інших, розвиток місцевого самоврядування протягом останніх 10 з гаком років відбувалося дуже важко, і результати досягнуті не дуже значні.
Хоча місцеве самоврядування є відносно відокремленою від держави соціальною системою, його успішний розвиток залежить в дуже великій мірі від цілеспрямованої діяльності державних органів - федеральних і регіональних - зі створення сприятливих умов його функціонування, щодо забезпечення його повноважень і можливості їх реалізації. Для цього потрібні ясно виражена політична воля вищої державної влади і направляються нею, енергійні зусилля адміністративних органів усіх рівнів за рішенням необхідних завдань у цій області.
Але одночасно необхідно, щоб зростали зусилля і самого населення, спрямовані на все більш повну реалізацію своєї ролі суб'єкта місцевого самоврядування.
Зростання таких зусиль, тобто цивільної, соціально-політичної активності людей у цій області, більш активну участь населення в управлінні своїми справами означає посилення самоврядних засад у діяльності місцевої владно-управлінської структури, тобто підвищення рівня соціальної зрілості системи місцевого самоврядування. І в цьому у все більшій мірі проявляється роль місцевого соціуму як суб'єкта самоврядування, тобто результат зростання його соціальної зрілості. Разом з тим має місце і зворотна залежність між обома розглянутими процесами; все більш активна включеність населення в місцеве самоврядування виступає фактором подальшого підвищення зрілості муніципального соціуму.
Таким чином, що місцеве самоврядування виступає не тільки деякою самостійної цінністю в якості одного з найважливіших проявів демократії, але й засобом зміцнення соціальних зв'язків і відносин, тобто механізмом, що забезпечує інтеграцію і цілісність муніципального соціуму.
З одного боку, тільки якщо муніципальний соціум виступає дієвим суб'єктом управління громадськими справами в рамках свого місцевого співтовариства, відповідна система може кваліфікуватися як самоврядна, і чим активніше і ефективніше соціум виявляє себе в названій ролі, тим більше зрілим стає місцеве управління у відповідному територіальному утворенні. З іншого боку, все більш висока зрілість системи місцевого самоврядування виступає важливим чинником розвитку муніципального соціуму як цілісного утворення, більш сильними, міцними стають «скріплюють» його соціальні зв'язки.
Глава 2. РЕАЛІЗАЦІЯ НАСЕЛЕННЯМ РОЛІ СУБ'ЄКТА управління муніципальним освітою
Тепер, відправляючись від розглянутих теоретичних положень, потрібно з'ясувати, якою мірою ці положення реалізуються на практиці, або, іншими словами, наскільки реальне функціонування місцевого самоврядування відповідає тому, що обгрунтовується теорією і закріплено в принципах, що лежать в основі законодавства. Сформульована таким чином завдання вирішується переважно шляхом аналізу даних проведеного автором емпіричного дослідження, при тому ці дані зіставлялися з характеристиками подібних ситуацій, явищ, процесів, які є в наукових публікаціях і в пресі, а також із загальним станом справ в нашому суспільстві і державі.
2.1 Використання форм прямої, безпосередньої демократії в управлінні справами місцевого самоврядування
Як було обгрунтовано вище, роль населення муніципальних спільнот як суб'єкта управління справами своєї місцевого життя і, отже, носія сутнісних почав місцевого самоврядування проявляється головним чином у безпосередньому залученні якомога ширшої маси громадян у діяльність з управління справами свого муніципального освіти. Іншими словами, в широкому використанні форм прямої, безпосередньої демократії.
До таких в масштабі місцевого самоврядування відносяться (нагадаємо): а) місцеві референдуми; б) зборів громадян за місцем проживання, різновидом яких виступають сільські та селищні сходи, в) репрезентативні опитування (за умови прийняття рішень на основі виявлених таким чином думок, пропозицій, вимог громадян або хоча б обліку відповідних даних опитування при прийнятті рішень органами місцевої влади та управління); г) діяльність регулярно функціонуючих систем територіального громадського самоврядування (ТОС) за окремим територіальним осередкам муніципального освіти чи району; д) організаторські дії окремих ініціативних груп населення з залучення своїх співгромадян у суспільно-корисну діяльність (благоустрій тощо) та забезпечення оптимального функціонування соціальної інфраструктури.
У плані змістовному безпосередню участь населення в управлінні місцевими справами з використанням названих форм може здійснюватися за такими основними напрямками.
По-перше, вироблення «всім світом» - як казали за старих часів - концепції і стратегії розвитку даного муніципального освіти. Поки, як виявилося в нашому дослідженні і досить переконливо показано в літературі, формування та реалізація стратегії муніципальної політики є майже повністю справою місцевих владних структур. Тим часом без участі населення в цій діяльності не можуть бути належним чином враховані потреби муніципального співтовариства.
У такий спосіб при безпосередній участі всього місцевого населення повинен прийматися і змінюватися такий основний документ, що визначає життя муніципального освіти, як його Статут.
Звичайно, проекти концепції та стратегії розвитку неминуче повинні розроблятися місцевими органами влади і управління, бажано із залученням експертів. Але потім, створені таким шляхом проектні напрацювання можна і потрібно подати на розгляд населення, використовуючи названі вище форми волевиявлення та інтересів мас.
Було б особливо корисно, якщо б на розгляд населення виносилися різні, альтернативні варіанти концепції і стратегії розвитку муніципального освіти, а громадські організації, які виражають інтереси різних соціальних верств, політичні партії різних орієнтацій розкривали б населенню переваги і недоліки того або іншого варіанту стратегії.
У кінцевому рахунку, відпрацьовані в результаті різних опитувань, погоджень і т.п. проекти концепції та стратегії розвитку муніципального освіти та її Статуту, в яких вдалося максимально врахувати волю і настрої населення, можуть і повинні прийматися їм в якості основних документів., на базі яких буде будуватися вся діяльність з управління справами місцевого співтовариства. На жаль, така практика, в якій, перш за все, може втілюватися безпосередню участь населення в місцевому самоврядуванні, не отримала у нас розповсюдження.
Другий напрям, за яким може здійснюватися безпосереднє включення населення в управління справами місцевого співтовариства, - проведення всенародного (у масштабі муніципальних утворень) обговорення проектів нормативних рішень, які готуються до прийняття місцевими органами влади, проектів місцевих бюджетів. Цей напрямок близько до описаного вище першого, але все ж таки відрізняється від нього меншою складністю розглянутих документів, а тому і процедурою їх обговорення населенням. Такі обговорення зустрічаються частіше, але все ж не можна сказати, що вони міцно увійшли в суспільне життя.
Третій напрямок - прийняття громадянами рішень, що стосуються їхнього життя в локальних рамках низових територіальних осередків, мікросередовища існування - в окремих невеликих поселеннях, мікрорайонах і кварталах міст, в окремих багатоквартирних будинках і т.п. - Шляхом використання зборів, сходів, ТОСов та ін подібних форм самоврядування. Така практика є досить поширеною. Звичайно, це управління справами не всього муніципального співтовариства, а тільки окремих його частин. Але, тим не менш, досить широке і систематичне використання такого роду форм діяльності у сумі виступає виразом безпосередньої участі населення у муніципальному самоврядуванні.
Четвертий напрямок - вирішення приватних, але важливих для нормальної життєдіяльності населення питань для вдосконалення умов його життя шляхом здійснення ініціативними групами громадян різного роду організаційних дій, залучають жителів муніципального освіти в суспільно-корисну діяльність. Наприклад, група найбільш активних та ініціативних людей організовує жителів на проведення робіт з благоустрою вулиць селищ. Це є не що інше, як безпосереднє виконання громадянами соціально-управлінських функцій, тобто безпосередню участь у місцевому самоврядуванні, прояв почав самоорганізації. Подібним же чином на засадах самоорганізації та самоврядування громадяни можуть здійснювати громадський контроль за діяльністю медичних і дитячих виховних закладів, громадських місць проведення дозвілля молоддю та ін А це все і є прояви безпосередньої участі населення в управлінні місцевими справами.
Проведене автором цієї роботи дослідження на досліджуваному об'єкті - в г.-к. Анапа - показало, що названі форми безпосередньої участі в управлінні справами місцевого життя використовуються дуже слабко, а деякі з них практично взагалі не використовуються, в усякому разі, в тому вигляді, щоб їх можна було оцінювати як реальне здійснення управлінських функцій.
За роки, що минули після прийняття Закону РФ «Про основи місцевого самоврядування», референдуми з питань місцевого життя в м. Анапа не проводилися. В інших муніципальних утвореннях Краснодарського краю місцеві референдуми за аналізований період проводилися лише у трьох із загального числа муніципальних утворень. І навіть там, де вони проводилися, які виносилися на голосування питання стосувалися другорядних проблем життя місцевих співтовариств, а не таких корінних, як розподіл бюджетних коштів тощо Слабо використовуються і такі форми управлінського впливу населення на життя муніципальних утворень, як сільські і селищні сходи і збори громадян за місцем проживання. Із загальної кількості локальних територіальних утворень (окремі селища, села, мікрорайони в містах і т.п.), що охоплюють весь край, які були взяті в якості одиниць вивчення, збори (сходи) за період вивчалися трьох років щомісяця не проводилися ніде, приблизно 1 раз на 3 місяці або трохи частіше - у 12% вивчених територіальних утворень, 1 раз на 4-6 місяців - у 20%, 1 раз на рік - у 40%, в 28% не проводилися ні разу. При цьому практично завжди обговорювалися приватні питання.
Вплив населення на рішення загальнозначущих для муніципального освіти, притому важливих, питань в організаційно-технічному плані можна представити таким чином: за всіма територіальним одиницям в рамках якого-то порівняно обмеженого періоду (скажімо, протягом місяця) проводяться збори громадян (сходи) з обговоренням одного, спільного для всіх питання. Наприклад, про розподіл коштів місцевого бюджету, або про будівництво якогось об'єкту, до того ж на вибір з декількох потрібних для даного поселення, або про першочергового ремонту таких-то доріг усередині поселення, або про його газифікації, що вимагає збору деякої частини коштів з населення і т.п. А потім спеціально створена або постійно діюча комісія, скажімо, з депутатів представницького органу, узагальнила б прийняті на зборах рішення, виявила думку більшості, і виражена таким шляхом воля населення могла б отримати юридичну силу (можливо, за будь-то погодження з представницьким органом) . Однак такої практики поки немає і бути не може, оскільки це вимагає правової регламентації.
Такі форми безпосередньої участі населення в управлінні, як системи територіального громадського самоврядування (ТОСи). У їхній більшості в Анапі, як показало наше дослідження, працюють недостатньо активно і регулярно. Їх поки в м. Анапа близько 150 утворень, які охоплюють 18% мешканців із понад 120 тис. жителів їх загального числа. І, по-друге, найголовніше, їх діяльність, якщо вони будуть охоплювати навіть все населення муніципалітету, не в повній мірі є формою прямого, безпосереднього народовладдя в рамках муніципального освіти. Суть їх функціонування у вирішенні таких питань життєдіяльності населення, які можуть вирішуватися в рамках самих низових осередках муніципального соціуму. І до того ж у більшості випадків їх вирішенням займаються не самі проживають тут громадяни, а обрані ними комітети - коси. Що ж до питань, значимих для органів муніципального рівня, ТОСи і коси можуть подати клопотання перед муніципальними властями про їх вирішенні. Але навіть такі клопотання бувають рідкими. Так, в г.-к. Анапа їх буває в рік 2-3 десятка.
Більш широким способом виявлення громадської думки, що охоплює все населення муніципального освіти, а не окремі його частини, є репрезентативне опитування в рамках всього поселення. Він в літературі розглядається вже як спосіб безпосереднього, прямої участі населення в управлінні місцевими справами, наближається за своїм характером до місцевого референдуму.
У г.-к. Анапа за останні роки відділом прогнозування мерії проводилося декілька досліджень з корінних проблем життя населення - з питань, що стосуються міського транспорту, роботи ЖКГ, об'єктів охорони здоров'я та освіти. Спеціально було проведено опитування жителів міських околиць (трохи більше 450 осіб) про розвиток міста.
Але частіше опитування організовуються у зв'язку з проведенням чергових виборів з метою з'ясування електоральних уподобань населення і т.п. Такого роду опитування при всій їх необхідності не є взагалі засобами соціального управління і, отже, формами безпосереднього здійснення населенням функцій місцевого самоврядування.
Отже, отримані в результаті нашого дослідження дані дозволяють зробити висновок, що ступінь використання форм прямої, безпосередньої демократії в управлінні справами муніципальних спільнот, в чому - як було теоретично розкрито вище - особливо повно може виявлятися роль населення як суб'єкта цього управління, і отже, сутність місцевого самоврядування, виявляється досить слабо. Спираючись на спостереження і нерідко описувані в наукових публікаціях і пресі картини життя місцевих співтовариств у різних регіонах країни, можна сказати, що охарактеризовані нами стан справ приблизно однаково всюди. Автори інших досліджень практики місцевого самоврядування, що проводилися в різних регіонах країни, також відзначають, що механізми безпосередньої демократії реалізуються дуже рідко, спорадично і майже завжди з ініціативи зверху [14].
Деякі відмінності в положенні справ у різних регіонах можна помітити лише в тому, що в ряді суб'єктів Російської Федерації більш активно, ніж в інших, функціонує територіальне громадське самоврядування. Але в ньому роль населення в муніципальному управлінні проявляється в недостатній мірі.
Такий стан справ викликав одного разу кілька перебільшений, але недалекий від істини відповідь прокурора Інгушетії на депутатський запит про порушення в республіці федерального законодавства про місцеве самоврядування: «У республіці, - з« чорним »гумором відповідав прокурор,-Федеральний закон« Про загальні принципи організації місцевого самоврядування »не порушується, оскільки саме місцеве самоврядування відсутня» [73].
Дуже слабке використання форм прямої, безпосередньої демократії в муніципальному управлінні породжується, на думку автора, наступними факторами.
Перший з них полягає в тому, що використання цих форм у якості обов'язкового способу функціонування місцевого самоврядування належним чином не закріплено законодавчо. Правда, у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» і "Європейської Хартії місцевого самоврядування» вказується, що місцеве самоврядування повинне здійснюватися при максимальному залученні громадян до виконання управлінських функцій і, більше того, перш за все за їх безпосередньої участі в цій діяльності. Але все це викладено в названих правових актах в досить загальному вигляді, не прописані механізми реалізації даних положень. Багато що тут має бути регламентовано спеціальними законами. Так, представляється можливим і необхідним без всяких побоювань зазіхнути на самостійність місцевого самоврядування, законодавчо встановити якийсь мінімальний і до того ж приблизний перелік питань, рішення яких обов'язково вимагає:
а) проведення місцевого референдуму,
б) проведення репрезентативного опитування громадян,
в) обговорення та прийняття рішень на зборах за місцем проживання. Підкреслимо: це був би якийсь обов'язковий мінімум, за межами якого органи місцевого самоврядування могли б використовувати названі форми волевиявлення громадян при вирішенні будь-яких інших питань, які вони вважатимуть за необхідне вирішувати таким чином, у відповідності з конкретними особливостями, потребами і т.д. своїх муніципальних утворень.
Також було б доцільно законодавчо ввести в практику в досить великих поселеннях проведення зборів громадян з обговоренням на всіх, їх (одномоментно) одного питання, що виноситься на обговорення населенням муніципального освіти. Так, щоб на основі прийнятих ними рішень, з урахуванням думок більшості громадян приймався з відповідного питання правовий акт, загальнозначимих для всього муніципального освіти. Законодавчої регламентації вимагає організація та використання підсумків общемуніціпальних опитувань соціально-управлінського характеру і ряд інших питань забезпечення прямого, безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні.
Другий фактор це відсутність, як правило, необхідних організаційних передумов залучення громадян до виконання функцій управління місцевими справами. До цих передумов, насамперед, належить організаторська діяльність муніципальних органів управління, що включає в себе постійний діалог з населенням, в ході якого органи місцевої влади інформують його про проблеми, які, на їхню думку, повинні вирішуватися, виявляють, у свою чергу, що турбує населення і до того ж може бути вирішено місцевими силами, і прагнуть переконати громадян самим активно включатися в діяльність по. рішенням відповідних життєвих проблем, тобто в управління процесами життєдіяльності свого соціуму.
Щоб наші, громадяни могли включатися в процеси самоорганізації і самоврядування, їм потрібна велика допомога. Тому що у нашого народу немає досвіду ні того, ні іншого, а, отже, у громадян немає звички самим брати участь у вирішенні проблем свого життя. Для формування у людей належної соціально-політичної активності багато що може дати добре налагоджена зворотній зв'язок у взаєминах влади і громадян. Але такі механізми як деякий системний фактор взагалі відсутні в політичній практиці сучасної Росії. І хоча в ході проведених експертних опитувань, практично всі працівники органів місцевого самоврядування (від 90 до 95 відсотків) визнають цінність і значимість постійної взаємодії з населенням, вважаючи, що «органи місцевого самоврядування повинні вести активний діалог з громадянами, навіть якщо саме населення не виявляє ініціативи за рішенням місцевих питань »[51, 8], на практиці вони рідко керуються даними імперативом, посилаючись на некомпетентність населення і його вкрай слабку зацікавленість у власному політичному участі.
Є фактом громадянська пасивність широких мас населення дійсно сама багато в чому породжується доведенням владних структур. Громадяни не бачать і не відчувають, що місцева влада зобов'язана при вирішенні найважливіших, найбільш принципових, фундаментальних питань їхнього життя спиратися на їх пряме волевиявлення, може вирішувати їх у своїх кабінетах, і тому не виявляють інтересу і прагнення активно включатися в безпосередню управлінську діяльність.
Щоб місцеві органи докладали належних зусиль у залученні громадян до управлінської діяльності, їм потрібно надавати допомогу з боку федеральних і регіональних структур, а також громадських організацій та здійснювати громадський контроль за їх діями. Допомога може полягати головним чином у тому, щоб всебічно вивчати й узагальнювати кращий досвід, накопичений тими чи іншими муніципальними утвореннями щодо розвитку і використання форм прямого народовладдя; створювати на цій основі і поширювати методичні посібники, вивчати, як цей досвід використовується іншими, тобто . здійснювати своєрідний контроль в даній області і впливати допустимим чином на ті муніципальні органи та їх посадових осіб, які не вживають належних зусиллі з розвитку прямого народовладдя. Такі обов'язки потрібно встановити офіційно, щоб розгорнулася організаторська робота місцевої влади в даній області.
Третій чинник, що обумовлює слабку роль безпосередньої участі громадян у здійсненні функцій місцевого самоврядування, - низька соціальна, громадянська активність самого населення в його дуже великої частини, відсутність у людей відповідної зацікавленості, а, отже, і прагнення активно брати участь у вирішенні проблем своєї місцевого життя.
У згадуваному вище опитуванні в г.-к. Анапа, присвяченому з'ясуванню деяких сторін життя населення міських околиць, було визначено чимало завдань, які потрібно вирішувати для покращення умов життя. Але лише 4% опитаних громадян висловили готовність особисто займатися вирішенням відповідних проблем. 36% прямо заявили, що це - обов'язок лише муніципальної влади. Подібне положення виявляється і в інших регіонах країни. Так, за результатами проведеного в Єкатеринбурзі групою «Філософія міських реформ: система цінностей і спосіб життя городян» тесту лише 10% опитаних визнали доцільним постійну участь у роботі різних громадських організацій і т.д. [31].
Готовність і бажання громадян займатися відповідною діяльністю є одним з виражень їхнього соціального, або сказати точніше соціально-політичної активності. І формування цієї активності у тієї чи іншої частини громадян, що відносяться до даного місцевій громаді, залежить, на нашу думку, від дії кількох причин, кожну з яких слід докладно розглянути.
По-перше, це залежить від того, якою мірою громадяни самоідентифікується себе з тим муніципальним соціумом, до якого вони належать. Якщо така самоідентифікація є досить вираженою, люди не можуть ставитися байдуже до життя свого муніципального освіти, у них природним чином прокидається інтерес до проблем життя свого муніципального освіти (поселення), формується бажання і прагнення брати участь у вирішенні цих проблем, тобто в управлінні місцевими справами. Люди усвідомлюють більш-менш чітко загальні інтереси цього соціуму, і вони інтеріоризується ними, тобто стають особистими інтересами окремих громадян. Це спонукає включатися в діяльність, спрямовану на забезпечення згаданих спільних інтересів, тобто знову-таки в діяльність управлінського характеру.
Вивчення ступеня ідентифікації громадян з муніципальним соціумом, що було одним із завдань проведеного автором дослідження в г.-к. Анапа, дало наступні результати. Лише 8-12% респондентів повною мірою усвідомлюють себе складовою частиною свого муніципального співтовариства, сприймають його інтереси і потреби як свої власні і тому висловлюють зацікавленість в успішному вирішенні проблем життя свого муніципального освіти. 12-16% частково, в якійсь мірі усвідомлюють таке єдність зі своїм муніципальним співтовариством, його інтереси та потреби як свої власні. 23-28% якщо й усвідомлюють таке єдність, то дуже слабо, а 35-24% взагалі не відчувають подібних відчуттів. 20% не змогли відповісти або просто ухилилися від відповіді.
Як видно, ступінь самоідентифікації громадян зі своїм муніципальним соціумом не дуже велика. Тільки у 20-28% наявність цього проглядається в більшій чи меншій мірі. У більшості ж відповідне соціальне почуття майже або зовсім відсутні. У таких умовах не може бути розвинена громадянськість, і, отже, прагнення людей включатися у функціонування місцевого самоврядування. Це багато в чому залежить від низького рівня задоволеності умовами свого життя. Так, задоволеність жителів г.-к. Анапа умовами свого життя не дуже висока. Оцінюючи їх у цілому за 5-бальною системою, тільки 9% висловили повну задоволеність (5 балів) і 23% оцінили своє соціальне самопочуття як добре (4 бали). Найбільша ж частина респондентів - 34% дала загальну оцінку не вище задовільною (3 бали). І майже стільки ж - 32% - умовами життя не задоволені (2 бали), причому більше 10% дуже не задоволені (1 бал). Серед вельми задоволених своїм життям підприємці, на другому - керівники організацій та підприємств. Але в цілому в цих, групах зовсім небагато людей, і навіть те, що серед задоволених життям є представники і інших соціальних верств, не веде до утворення досить масової основи, здатної забезпечити інтеграцію соціуму і тому його активність. Найголовніше ж - що майже дві третини анапчан не можуть віднести себе до числа задоволених своїм життям. Серед вкрай незадоволених найбільше бюджетників, але ж сюди входить велика частина інтелігенції, яка при інших умовах можна було б грати величезну роль в інтегруванні місцевого соціуму й розвитку громадянських почуттів у населення.
У цілому майже 1 / 3 - не задоволена умовами життя і більше 1 / 3, якщо і задоволена, то на досить мінімальному рівні.
Оскільки громадян, незадоволених умовами життя, особливо молодих, досить багато, вони повинні відчувати зацікавленість у їх поліпшенні, в тому, щоб належним чином вирішувалися проблеми, що стосуються облаштування їх життя. Тому, здавалося б, вони повинні прагнути до того, щоб самим включатися в діяльність соціально-управлінського характеру, спрямовану на вирішення відповідних проблем.
Однак цього не відбувається, участь громадян у соціально-управлінської діяльності, як було показано вище, є мінімальним. Справа в тому, що в масовій свідомості глибоко вкоренилися уявлення, згідно з якими органи місцевого самоврядування в незначній мірі впливають на стан справ у місті, а саме населення не здатне будь-яким чином вплинути на політику муніципальної влади. Так вважає абсолютна більшість учасників практично всіх проведених опитувань. Місцеве самоврядування поки що не сприймається населенням як його власна влада, «... внутрішня для місцевого самоврядування соціальне середовище - місцеві спільноти - у більшості випадків поки не усвідомлюють його як свою органічну частину, не поділяють його оцінок і перспектив» [15].
Громадяни не усвідомлять своєї ролі у здійсненні місцевого самоврядування в будь-яких формах безпосереднього здійснення управлінських функцій. Навіть при постановці нами такого загального питання, чи відчувають жителі Анапи себе джерелом влади в муніципалітеті (глибинний сенс відповідей, який можна трактувати як визнання чи невизнання реального існування самоврядування), тільки 10% респондентів визнають, що населення відчуває себе джерелом влади в місті, 52 % респондентів вважають, що таке відчуття є лише у небагатьох, а більшість, як джерело влади себе не розглядає; 36% опитаних однозначно заявляють, що жителі Г.К. Анапа не є джерелом влади і не визнають себе таким. Найбільше прихильників останньої оцінки серед домогосподарок. Їх багато навіть серед опитаних керівників організацій, хоча останні, будучи однією з найбільш активних частин населення і як би проектуючи своє світовідчуття на інших, в більшій мірі, ніж інші категорії опитаних, вважають, що населення відчуває себе суверенною носієм влади. Серед них 15%, а також серед ще однієї досить соціально активної категорії - робітників, 13% яких відчувають самі і відчувають серед оточуючих потреба безпосередньо брати участь в управлінні муніципалітетом. Але, як видно, навіть у цих категоріях населення такі настрої властиві дуже малої частини опитаних. Серед інших категорій їх ще менше. Так що поки ще не можна сказати, що муніципальний соціум перетворився, використовуючи класичні наукові поняття, з «спільності в собі» в «спільність для себе».
У світлі таких даних неминуче виникає питання, чому ж система влади в муніципальних утвореннях називається самоврядуванням? І таке питання теж було задано жителям г.-к. Анапа. Відповіді на нього розподілилися наступним чином:
- Тому, що населення обирає главу муніципального освіти і депутатів - 47%;
- Тому, що так називаються органи місцевої влади на Заході - 12%;
- Тому, що джерелом влади в муніципалітеті є населення - 14%;
- Тому, що населення бере участь в управлінні містом - 9%.
Кожен п'ятий відповів, що не знає, чому використовується таку назву.
Як видно, тільки 9-14% опитаних пов'язують усвідомлення суті місцевого самоврядування з безпосереднім включенням до його функціонування самого населення. Переважна ж більшість або не може сказати нічого розумного (це і відповіли «не знаю», і ті, кт o бачить весь сенс просто у сприйнятті зарубіжної термінології) або бачать суть місцевого самоврядування у виборах населенням органів місцевої влади, яким і належить здійснювати у всій повноті владно-управлінські функції.
Виходячи з раніше висловлених принципових міркувань, найважливішим завданням для розвитку в країні місцевого самоврядування слід вважати формування в масах усвідомлення того, що народ і тільки він є джерелом і носієм владних повноважень, і що, стосовно до життя місцевого соціуму, це, в першу чергу, має виявлятися в безпосередній участі громадян у їх здійсненні.
Рішення відповідних завдань має відбуватися за кількома взаємозалежних напрямках. Але в першу чергу необхідно так сконструювати саму владно-управлінську реальність в її інституційному та функціональному втіленнях, щоб рішення певних завдань організації місцевого життя, виконання пов'язаних з цим управлінських функцій передбачала обов'язкове, законом встановлений використання тих чи інших форм прямої, безпосередньої демократії. Створення такої нормативно-організаційної бази слід супроводжувати масово-політичної, роз'яснювальною роботою політичних партій та інших громадських організацій демократичної орієнтації, спрямованої на пробудження і розвиток соціальної активності громадян, усвідомлення ними своєї ролі господарів власного життя і необхідності в зв'язку з цим безпосередньо включатися в управління життям свого місцевого співтовариства.
Соціальна активність населення, яка виявляється у прагненні включатися в управлінську діяльність, в дуже великій мірі залежить від рівня згуртованості соціальної спільності, в якій відбуваються відповідні процеси, від усвідомлення людьми своїх загальних інтересів, тобто, кажучи в самому загальному вигляді »від їхньої самоідентифікації з даної спільністю. Все це повною мірою відноситься до місцевого територіальним соціуму. Дуже важливо, щоб входять до нього громадяни усвідомлювали спільність своїх інтересів та ідентифікували себе з цим співтовариством.
2.2 Формування населенням органів місцевого самоврядування і контроль за їх діяльністю
Іншою формою прояву ролі місцевого соціуму як суб'єкта самоврядування є формування за допомогою виборів місцевих органів влади та контроль за їх діяльністю.
У літературі у багатьох випадках розгляд питань, що стосуються виборів владних структур, ведеться у вкрай абстрактному плані, далекому від життя. Так, наприклад, це прописано в матеріалах, підготовлених колективом експертів фонду «Ліберальна місія» Незалежного інституту виборів [2]. Деякими фахівцями електоральний процес розглядається на основі концепції американського вченого Дж. Хоманса як ринковий обмін товарів, при якому виборці продають свій товар - право на владу, а претенденти на владу купують його і т. д. І далі всі сторони й елементи електорального процесу проглядаються через призму категорій і вимог ринку [62].
Звичайно, якісь аналогії тут проглядаються, але нічого практично значущого для забезпечення ефективності електоральної практики така концепція не дає.
Здається, що тут потрібен зовсім інший методологічний підхід. Головне для розкриття цієї теми - звернути увагу на те, що виборність владно-управлінських структур, зокрема, муніципальних являє собою важливий соціальний інститут, - в принципі дозволяє населенню реалізувати в досить значній мірі роль суб'єкта здійснення владно-управлінських функцій. Однак, сутність інституту виборності органів влади та управління може проявитися як втілення почав самоврядування тільки при дотриманні деяких умов, виконання ряду вимог, названих при викладі теоретичних основ цього дослідження. В якості таких вимог можна назвати, принаймні, наступні:
1) Виборчим законодавством і виборчою системою в цілому повинна в обов'язковому порядку забезпечуватися альтернативність виборів, тобто наявність не менше двох претендентів на виборчу посаду і безперешкодна можливість для громадян та їхніх громадських об'єднань висувати кандидатів.
2) У системі місцевого самоврядування обираються безпосередньо населенням повинні бути не тільки представницькі органи, а й посадові особи, що займають ключові посади в адміністративних органах, що здійснюють основний обсяг управлінської діяльності.
3) Повинні використовуватися ефективні правові та організаційні засоби, що виключають адміністративний, економічний і інший тиск на виборців, що деформує їхнє волевиявлення та його відповідність справжнім інтересам громадян.
4) Відповідна названим вимогам система виборів має поєднуватися з добре налагодженою, ефективною системою контролю за діяльністю адміністрації та її посадових осіб з боку і самого населення. І обов'язково повинна бути забезпечена можливість населенню зміщувати і членів представницького органу і посадових осіб, що діють врозріз з інтересами і волею більшості громадян; звичайно, в рамках ретельно пропрацював, правового порядку.
5) І вибори органів місцевого самоврядування і контроль за їх діяльністю можуть бути ефективними, забезпечують вираз справжньої волі та інтересів населення тільки за тієї умови, що останнє саме проявляє досить високу зацікавленість у тому, щоб обирати до органів муніципальної влади і управління дійсно гідних, а не випадкових або, тим більше, нав'язаних кимось людей, а потім тримати під пильним контролем їх діяльність.
З'ясування того, наскільки реалізуються перелічені вимоги на практиці організації і функціонування місцевого самоврядування в сучасному російському суспільстві, являє собою найважливішу дослідницьку задачу стосовно до теми цього розділу роботи. Для розгляду деяких аспектів цього завдання, тобто для отримання відповідей на деякі охоплюються нею питання досить простих спостережень. Для розкриття ж стану справ по іншим аспектам потрібно буде звернутися до даних емпіричних соціологічних досліджень.
Зупинимося, перш за все, на даних, що показують, наскільки важливим для громадян, жителів обстеженого муніципального освіти є таке завоювання сучасної Росії як альтернативні вибори, в ході яких формуються місцеві органи влади і за допомогою яких місцеве співтовариство делегує їм своє суверенне право на владу. За результатами опитування дуже важливими для себе альтернативні вибори в місцеві органи влади вважають 36% мешканців г.-к. Анапа, що мають право голосу. Для 22% це не дуже важливо, а ще для 9% зовсім не важливо. При цьому ще 33% респондентів не змогли відповісти на це питання, що також скоріше може трактуватися як відсутність розуміння важливості виборів. Таким чином, лише трохи більше 1 / 3 повнолітніх мешканців муніципалітету, які мають право голосу, беруть демократичні правила гри, усвідомлюють значущість альтернативних виборів і усвідомлено беруть участь в делегуванні владних повноважень обирається ними органам місцевого самоврядування. Більше ж 60% опитаного населення не вважає альтернативні вибори органів влади чимось важливим, що має велике значення для себе і для суспільства. Диференційований по групах опитаних аналіз відповідей показує, що чоловіки більшою мірою висловлюють скептичне ставлення до значущості виборів, ніж жінки.
Досить істотно розрізняються відповіді стосовно до виборів в залежності від віку опитаних. З чотирьох розглянутих нами вікових груп - 18-30 років, 31-40 років, 41-60 років, старше 60 років, найбільше важливість цього інституту визнають люди похилого віку і найменше - менше 1 / 3 особи у віці від тридцяти одного до сорока років, що, звичайно, викликає занепокоєння, оскільки це - люди, що знаходяться в самому активному періоді життя.
Серед самої молодої частини опитаних громадян більшість не змогли відповісти на дане питання, що можна пояснити низькою політичною грамотністю і відсутністю належного життєвого досвіду.
Чим вище рівень освіти громадян, тим більш важливими вони вважають альтернативні вибори. Дуже важливими їх вважають 8% осіб з незакінченою середньою освітою, 16% - із середньою та середньою спеціальною освітою, 59% - з вищою освітою. Це цілком з'ясовно: освічені люди, природно, більшою мірою повинні розуміти значимість інституту виборів, але при цьому виявляється, що серед осіб з вищою освітою більше за все також тих, хто вважає альтернативні вибори абсолютно не важливими. Така позиція великої частини найбільш освічених громадян не може не породжувати тривожних висновків, як і наведені вище дані за віковими групами.
Для виявлення відмінностей в оцінках даного інституту опитаними в залежності від їх соціального статусу були взяті сім категорій працюючих і чотири категорії непрацюючих - пенсіонери, домогосподарки, студенти та безробітні. Результати виглядають наступним чином. З числа працюючих альтернативні вибори важливим демократичним завоюванням в найбільшій мірі вважають підприємці та представники інтелігенції, зайняті в невиробничих галузях, а з числа непрацюючих - пенсіонери і домогосподарки. Оцінюють альтернативні вибори як щось неважливе в більшості робітники, інженерно-технічні працівники, а також безробітні та студенти. Це означає, що скептичне і негативне ставлення до виборів широко присутня в масовій свідомості соціальних груп, які займають дуже важливе місце в житті суспільства: працівників виробничої сфери (робітники і ІГОР) і тих, хто найближчим часом буде визначати духовне обличчя і соціальний прогрес країни ( студенти). Це ще більше посилює висловлену вище тривожну оцінку ситуації, засновану на тому, що подібне ставлення до виборів властиво більшою мірою громадянам, які мають більш високу освіту та знаходяться в найбільш продуктивному віці.
Широке поширення в масовій свідомості байдужого і навіть відвертого негативного ставлення до виборів відзначають і інші дослідники [64]. Природно, що таке ставлення до інституту виборів у досить значної частини громадян позначається на їхньому практичному електоральному поведінці у вигляді досить масового неучасті у виборах, небажання (усвідомленого чи неусвідомленого) брати участь у процедурі голосування.
Стійкою нормою політичного способу життя нашого електорату стає абсентеїзм досить великої частини населення, прояв байдужого ставлення до політичного життя, ухилення від участі в ній, зокрема, у виборах місцевих органах влади. За даними нашого дослідження завжди беруть участь у виборах, що проводяться в муніципалітеті, - всього 61%, іноді беруть участь - 29%, ніколи не беруть участь - 8%. За віковими групами найбільш пасивна молодь. Зауважимо, що в останні роки і найбільш активне у минулому літнє покоління все більше починає втрачати інтерес до виборів, хоча літній виборець все ще залишається масовим. У статусному відношенні найбільш активні керівники організацій, найбільш пасивні робітники. Серед непрацюючих найбільш активні пенсіонери, найбільш пасивні студенти та безробітні.
Ухилення від виборів не є правопорушенням. Але з політичної точки зору, зокрема в плані аналізу місцевого самоврядування, становить інтерес з'ясування саме того, які обставини соціальної дійсності породжують масовий абсентеїзм при виборах місцевих органів влади, внаслідок чого істотно знижується роль цієї форми прояву самоврядних почав у життєдіяльності місцевого соціуму.
За даними наших досліджень, відмова від участі у виборах органів місцевого самоврядування найчастіше (15%) пояснюють тим, що їхній голос все одно ні на що не вплине. Інший, теж досить поширена відповідь - «не знаходжу відповідного кандидата» (10%). Деякі пояснюють свою позицію тим, що не довіряють органам влади як таким, інші - тим, що вибори проводяться нечесно, не довіряють інформації про кандидатів, що йде від ЗМІ.
Якщо одночасно розглянути розподіл відповідей тих, хто зазвичай бере участь у виборах, на питання про те, чим вони керуються, віддаючи свій голос за того чи іншого кандидата і перевагу тій чи іншій бере участь у виборах партії, можна зробити дуже важливі висновки, що стосуються розкриття нашої теми.
Тільки 36% беруть участь у виборах респондентів визначають свій вибір на основі знайомства з програмою кандидата, всі інші керуються мотивами, в яких ніяк не проглядається ставлення до виборів як до чогось має велику значущість. 21% - керуються власним настроєм, 19% - політичними поглядами загального характеру, решта - особистим знайомством з кандидатом, думкою родичів, друзів, для декого важливим є думка колективу, де виборець працює і ін
По відношенню до блокам і партіям, за які голосували виборці, картина виглядає наступним чином:
- Я активно підтримую основні напрями політики, програму цієї партії (блоку) -19%;
- Мені подобаються керівники цієї партії (блоку), вони виражають інтереси таких людей, як я - 17%;
- Жодна з партій (блоків) в реальності не є кращою, я вибрав ту, яка не така погана, як інші - 28%;
- Я сподівався, що, голосуючи за цю партію (блок), я буду сприяти зміні нинішнього керівництва міста - 2%;
- Важко відповісти - 2%.
До цього можна ще додати, що приблизно чверть виборців у вивченій нами кампанії по виборах місцевих органів зробила свій вибір досить випадково або взагалі поставилася до голосування з байдужістю.
З усіх розглянутих даних, що стосуються електоральної поведінки як беруть участь у виборах, так і ігнорують їх і лежать в основі цієї поведінки настроїв, видно, що для великої частини виборців або навіть для більшості вибори місцевих органів влади не є важливою справою. Вони не відчувають належної відповідальності за майбутнє міста, в якому живуть, і залежності цього майбутнього від того, хто буде обраний ними до органів влади. Подібні висновки та фактичні дані містяться в публікаціях та інших дослідників [56]. У результаті у формуванні та діяльності місцевих органів влади і управління досить слабо проявляється сутність самоврядування, вираженням чого і має бути формування цих органів шляхом виборів населенням місцевого співтовариства і вираження в їх діяльності його інтересів і делегованих їм повноважень.
Причини такого ставлення громадян до механізму виборів значною мірою вже розкриті в наведених вище даних. Розглянемо тепер деякі доповнюють чи конкретизують їх матеріали.
Звертає на себе увагу низький авторитет, яким володіє в громадській думці соціуму представницький орган влади - Рада Г.К. Анапа. За даними нашого дослідження, лише 12% виборців бачать позитивний результат у його діяльності. Більш того, багато хто навіть не пам'ятають, за кого вони голосували на останніх виборах до Ради. Приблизно половина опитаних не може назвати прізвище депутата Ради, обраного від їх виборчого округу або того, за якого голосували. Це погано і саме по собі, тому що названий орган за своєю суттю мусить бути концентрованим вираженням волі та інтересів населення муніципального освіти, і тому він повинен займати провідне положення в системі місцевого самоврядування. Йому в першу чергу населення делегує свої суверенні повноваження, щоб він вирішував такі завдання, здійснював такі управлінські акції, які технічно неможливо виконувати на засадах загального волевиявлення громадян. На жаль, населення не відчуває такої його ролі, в чому, безсумнівно, відбивається те, що і в дійсності такої ролі він не грає. Відсутність у Ради депутатів належного авторитету в громадській думці - як результат його об'єктивно слабкої ролі в системі управління муніципальним соціумом - погано і тому, що це, безсумнівно, одна з причин байдужого чи навіть негативного ставлення великий (або навіть більшої) частини населення до виборів.
Негативний вплив зазначеної причини посилюється ще тим, що більша частина громадян не відчуває, що Рада і його депутати висловлюють їх інтереси. Ось як виглядає розподіл відповідей, отриманих в ході нашого дослідження: на питання про думки виборців щодо того, чиї інтереси реально представляють депутати. Відповідні дані наведені в таблиці 1 (прості розподілу та диференційовані за віковими категоріями).
Таблиця 1.
Думка виборців про те, чиї інтереси висловлюють депутати {у відсотках до загального числа опитаних)
Виражають інтереси | Всі опитані | Вік респондентів | ||
18-30 ліг | 31-60 років | Старше 60 років | ||
- Всього населення | 23 | 21 | 20 | 35 |
- Малозабезпечених груп | 4 | 3 | 4 | 3 |
- Нової буржуазії | 10 | 9 | 12 | 7 |
-Свої власні (тобто самих депутатів) | 32 | 25 | 40 | 18 |
- Кримінальних структур | 2 | 2 | 2 | 3 |
Важко відповісти | 25 | 36 | 22 | 34 |
Як видно з таблиці, якщо не вважати не змогли однозначно відповісти, більшість переконана в тому, що депутати Ради переслідують перш за все свої власні інтереси. Іншу думку, відповідне суті і принципам самоврядування, - «депутати представляють інтереси всього населення» - розділяють всього 23%. Треба зауважити, що найбільш скептично по відношенню до того, що лежить в основі діяльності депутатів, налаштовані люди у віці від 31 до 60 років, тобто що мають багатий життєвий досвід і здатні ще грати активну роль у виробничій та суспільного життя. У цій г py пп e вважають, що депутати керуються головним чином своїми власними інтересами, в 2 рази більше (!), Ніж оцінюють їх як виразників інтересів усього населення.
Важливе завдання представницьких органів в системі самоврядування полягає в тому, щоб тримати під суворим, невсипущим контролем діяльність чиновників апарату виконавчої влади. Це завдання вони також належним чином не виконують. Глава виконавчої влади адміністрації в силу недосконалості законодавства і багатовікових традицій здійснення влади в країні виключно за допомогою апарату бюрократичного володарювання, виявляється не тільки непідконтрольним представницькому органу, але, можна сказати, встає над ним.
Згідно з чинним законодавством всі рішення представницького органу набувають чинності лише після підписання їх главою виконавчої влади. Загалом можна сказати, що головною складовою в механізмі муніципального управління є глава адміністрації. Це виступає очевидним фактом повсюдно - «від Москви до самих до окраїн».
Зрозуміло, що в організації суспільного життя на будь-якому рівні, в тому числі, місцевому, найважливіша роль належить професіоналам-управлінцям, що вирішення проблем життєдіяльності місцевого співтовариства дуже сильно залежить від умілої професійної діяльності працівників муніципальної адміністрації і в найбільшій мірі - її керівників. Однак щоб адміністрацію можна було кваліфікувати не просто як владно-управлінський інститут, а як орган місцевого самоврядування, її формування та функціонування має задовольняти деяким вимогам, обгрунтованим нами вище.
Недостатньо також, щоб обирався населенням тільки глава адміністрації, коло обраних посадових осіб повинен бути значно ширше. Крім того, залежність глави адміністрації від населення не може обмежуватися тільки виборами. І подальша його діяльність повинна проходити під постійним громадським контролем (а при введенні виборності більш широкого кола посадових осіб ця вимога відноситься, природно, і до них). Поки це не забезпечується ні законом, ні практикою. Отримавши мандат, який дає право на управління муніципальним освітою, глава адміністрації стає нікому не підзвітним. Виходячи з принципів демократії, його «паном» є населення, але механізму контролю і впливу з боку населення по відношенню до мера та його апарату немає. Роль органу представницької влади в цьому плані також незначна.
Таким чином, після обрання органів місцевого самоврядування, населення на весь термін їх повноважень відходить в тінь, реальна влада від суверена влади - населення - переходить до рук тих, хто повинен йому служити. Єдиним механізмом контролю залишаються регулярні вибори, однак в умовах низької явки виборців і широко розповсюдженої практики використання засобів адміністративного тиску і маніпулювання вибори дуже часто не виконують функції цивільного контролю. У проміжках ж між виборами яких би то не було способів впливу на владу просто немає.
І це не тільки відхід від суті і принципів самоврядування, але, до речі, і одна з причин небажання багатьох громадян брати участь у виборах. Від деяких громадян можна прямо чути - «кому в таких умовах потрібні вибори?»
Найголовніше ж - якщо населення виявляється невдоволено діяльністю муніципальних владно-управлінських структур, вона не має до чергових виборів (коли, в принципі, можливо змінити мера і склад представницького органу при масовій незадоволеності їх роботою) яких-небудь механізмом впливу на них, а тим більше заміни депутатів і глави адміністрації.
Російське законодавство передбачає можливість дострокового відкликання депутатів та посадових осіб органів місцевого самоврядування. Відгук повинен виконувати роль необхідного засобу, дисциплінуючого депутатів у відносинах з виборцями. Але юридично процедура відкликання не прописана чітко ні в одному суб'єкті РФ. С.Г. Соловйов на основі аналізу Статутів муніципальних утворень Уральського федерального округу парафіях до наступного висновку, який може бути екстрапольований на всі інші регіони країни: "У них (у статутах), як правило, стосовно до відкликання глави муніципального освіти не визначаються: підстави відкликання; суб'єкт, наділений правом призначати голосування з питання відкликання; процедура збору підписів; порядок фінансування та проведення агітації, проведення та підбиття підсумків голосування; наслідки голосування; порядок припинення повноважень глави муніципального освіти; заходи примусу до відставки у разі відмови глави припинити свої повноваження у разі висловлення недовіри » [66]. Поки фактично усунути з посади главу може тільки вища посадова особа суб'єкта РФ на підставі рішення суду.
Прецеденти реалізації громадянами їх законодавчо закріпленого права на дострокове відкликання голів місцевого самоврядування та депутатів муніципальних представницьких органів влади - відсутні. Дуже рідкісні спроби нечисленних політично активних городян порушити процедуру відкликання закінчуються безрезультатно. Так, наприклад, в 2002р. провалилися спроби ініціативної групи з 14 чоловік громадян Дмітровограда Ульяновської області ініціювати референдум з метою дострокового відкликання мера міста С. Морозова. Міськвиборчком зазначеної групи громадян в реєстрації відмовив, посилаючись на відсутність у законодавстві норми про дострокове припинення або продовження терміну повноважень органів місцевого самоврядування. Втім, більшість громадян належать до практиці відкликання у вищій мірі прохолодно. Наприклад, за даними санкт-петербурзьких соціологів (завмер 2002 р., опитано 1200 осіб) на запитання «Чи готові Ви брати участь в компанії з відкликання депутата?» 84% опитаних відповідають негативно [14].
Як же в даний час йдуть справи з задоволеністю населення діяльністю місцевих органів управління у безпосередньо вивченому нами муніципальній освіті (г.-к. Анапа), і наскільки виявлена тут картина типова для нашого сучасного суспільства?
Оцінки роботи адміністрації, що давалися респондентами за 5-бальною шкалою (1 - найнижча оцінка, 5 - найвища), розподіляються наступним чином: 1 бал виставили 4% опитаних, 2 -11%, 3 - 32%, 4 - 17%, 5 - 6%, важко відповісти - 31%. Інтерпретуючи ці дані, перш за все доводиться звернути увагу на те, що дуже велика - близько 1 / 3 частка респондентів, які не змогли дати оцінку роботи мерії. Це факт досить неприємний, він означає, що громадяни в досить значній масі або не виявляють інтересу до діяльності своєї муніципальної адміністрації, або не отримують про неї достатньої інформації, щоб виробити своє судження. Відмінні та добрі оцінки (5 і 4 балів) діяльності адміністрації дала майже чверть опитаних. Зауважимо, що таких оцінок у сумі в 1,5 рази більше, ніж поганих і дуже поганих. Значить, досить велика частина населення сприймає достатньо високу задоволеність діяльністю адміністрації. Це, безсумнівно, хороший показник. Найбільша частка з числа відповіли припадає на задовільну оцінку, що в сучасних нелегких умовах, загалом, теж досить непогано. У результаті середній бал оцінки - 3,19 виявляється хоча й не набагато, але вище лінії, що розділяє зони незадоволеності і задоволеності. При цьому виявляються особливо оцінка діяльності голови адміністрації - показує ще кращі результати. Його роботу «позитивно» і «скоріше позитивно, ніж негативно» оцінює 56% респондентів, а «негативно» і «скоріше негативно, ніж позитивно» - 17%, причому «негативно» його роботу оцінюють всього 7%.
Всі наведені дані свідчать, що професійні управлінські структури у вивченому муніципальній освіті виконують свої завдання досить успішно. У той же час не можна не звернути уваги на те, що значна частина населення абсолютно чітко висловлює незадоволеність діяльністю адміністрації міста. Значущість цього особливо посилюється, якщо до розгляду відповідних цифр, наведених вище, залучити ще деякі міркування і дані.
По-перше, оцінка в 5 балів, отримана від найбільшого числа респондентів (дали певні відповіді), може трактуватися досить суперечливо: у якийсь, частини дали її громадян вона наповнена переважно деяким позитивним змістом («скоріше задоволений, чим незадоволений»), але в інших у такій оцінці превалює дуже слабка задоволеність, близька до незадоволеності («швидше незадоволений, хоча не в повній мірі, ніж щось задоволений»). Це дозволяє сказати, що вектор незадоволеності, що повною мірою складається з оцінок в 1 і 2 бали, за рахунок деякої частини дали оцінку 3 бали, характеризується насправді в якійсь мірі більшою величиною.
По-друге, незадоволеність населення діяльністю влади проявляється у більшій мірі, коли відповідне питання ставиться деталізовано, тобто ця діяльність, в першу чергу адміністрації, оцінюється за тим, як, на думку громадян, здійснюється управлінська робота з її окремими напрямами, забезпечуючи задоволення потреб місцевого соціуму. Мова йде про рішення таких проблем місцевого життя, як функціонування міського транспорту, санітарний стан вулиць і площ, боротьба зі злочинністю, стан здоров'я та освіти, екологічна обстановка, вигляд міста в. цілому і будівництво житла, підготовка комунального господарства до опалювального сезону і т. д. Це те, що об'єднує територіальну спільність, будучи матеріальною основою, яка зв'язує мешканців муніципалітету в єдине ціле.
Оцінки діяльності адміністрації г.-к. Анапа по вирішенню основних проблем життя населення виглядають, за даними нашого опитування, наступним чином (таблиця 2).
Таблиця 2.
Оцінка респондентами діяльності адміністрації г.-к. Анапа по вирішенню основних проблем життя населення (у% до загального числа опитаних)
Проблеми, що відносяться до сфери функціонування місцевих органів управління | Бали | Середній бал | Місце | ||||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | |||
Санітарний стан вулиць | 22 | 20 | 39 | 13 | 2 | 2,51 | 13 |
Озеленення | 14 | 27 | 35 | 16 | 4 | 2,57 | І |
Архітектура | б | 13 | 35 | 30 | 10 | 3,26 | 3 |
Стан житлового фонду і нежитлових приміщень | 22 | 28 | 34 | 9 | 1 | 2,35 | 17 |
Робота муніципального громадського транспорту | 20 | 25 | 29 | 17 | 3 | 2,55 | 12 |
Робота закладів охорони здоров'я | 6 | 13 | 39 | 29 | 5 | 3,15 | 7 |
Робота дитячих садків і ясел | 5 | 8 | 26 | 30 | 13 | 2,34 | 18 |
Стан (чистота) повітря | 16 | 23 | 35 | 14 | 5 | 2,66 | 9 |
Якість питної води | 23 | 27 | 32 | 10 | 2 | 2,37 | 16 |
Вирішення житлової проблеми | 36 | 28 | 23 | 6 | 1 | 2,02 | 19 |
Робота телефонної мережі | 4 | 9 | 26 | 37 | 18 | 3,59 | 2 |
Робота закладів культури | 3 | 7 | |||||
25 | 36 | 18 | 4,00 | 1 | |||
Рівень боротьби з безробіттям | 14 | 24 | 34 | 13 | 2 | 2,60 | 10 |
Рівень боротьби з правонаруш іямі | 22 | 28 | 32 | 9 | ТЛ | 2,36 | 15 |
Опалення | 7 | 12 | 36 | 30 | 9 | 3,23 | 4 |
Подача холодної води | 7 | 14 | 33 | 29 | 10 | 3,22 | 5 |
Подача гарячої води | 9 | 13 | 33 | 28 | 9 | 3,16 | 6 |
Вивіз сміття | 18 | 23 | 32 | 15 | 7 | 2,68 | 8 |
Прибирання під'їздів | 27 | 20 | 29 | 11 | 6 | 2,45 | 14 |
Як видно з наведеної таблиці, багато хто з напрямів управлінської діяльності місцевої влади (12 з 19) отримали середній бал оцінки нижче порога задоволеності, яким слід вважати 3 бали. Тобто вони не викликають у громадян позитивного ставлення. Серед них такі важливі, як боротьба з правопорушеннями, подолання безробіття, підтримання на належному рівні житлового фонду. Та й по деяких з тих напрямків, середній бал оцінки яких піднімається над цим порогом, він виявляється дуже ненабагато вище 3 - подача гарячої води, робота закладів охорони здоров'я. Фактично лише організація роботи установ культури отримала твердо хорошу оцінку.
Розглянуті дані дозволяють зробити висновок, що у свідомості місцевого співтовариства досить сильно проявляється досить критичне ставлення до роботи адміністрації щодо забезпечення повноцінного життя муніципалітету. Якщо це так, виникає невтішну відповідь на питання про те, висловлюють і чи забезпечують муніципальні органи управління інтереси населення.
Окреслена картина стає ще повніше, рельєфніше, якщо на додаток до розглянутих даними привести такі, які містять відповіді громадян про їх думку, чи в правильному напрямку йде розвиток життєдіяльності муніципалітету.
Те, що справи в муніципалітеті йдуть в абсолютно правильному напрямку вважають лише 10%, частково згідно з цим ще 36%, на думку яких «справи швидше йдуть у правильному напрямку, ніж у неправильному». Решта опитаних не впевнені в цьому. Крім того, 37% не змогли відповісти на це питання, у чому теж скоріше варто бачити негативний відтінок, у всякому разі, непричетність такої значної маси до управління справами своєї спільноти. 14% сказали, що «справи йдуть швидше, у неправильному напрямку, ніж у правильному», а 4% переконані в тому, що «справи йдуть в зовсім неправильному напрямку». 4% - це в середньому по опитано масиву. А серед таких категорій, як керівники підприємств та підприємці, які можуть найбільш грунтовно судити про стан справ, їх по 10%. Щоправда, 43% представників цих категорій населення думають інакше, тобто вважають правильним - більш-менш - шлях розвитку муніципалітету під керівництвом місцевої влади. Але все ж таких в цілому по масиву і серед найбільш просунутих категорій виявляється менше половини. Отже, картина знову виглядає суперечливо, негативну думку не є сильно переважаючим над позитивним, але все-таки частка незадоволених станом справ досить велика. Відзначимо ще один момент, який проглядається в даних, що стосуються оцінок громадянами діяльності своїх місцевих владно-управлінських структур і виявляється при цьому їх незадоволеність положенням справ у різних проявах життєдіяльності муніципалітету. Суть його в тому, що населення не відокремлює адміністрацію від інших систем державної влади і вимагає від муніципальних органів виконання всіх обіцянок, які дають Президент, Уряд або депутати Державної Думи. І тому відповідальність за неблагополучне положення в згаданих вище сегменти своєї життєдіяльності покладає не лише на місцеві, а й на вищі державні органи. Більшість опитаних дійсно звинувачують адміністрацію. Але багато хто покладає цю провину на Уряд РФ (17%) і Федеральне Збори (9%), Адміністрацію краю (36%) і навіть на Президента країни.
Виявлена нами в ході дослідження на конкретному об'єкті картина, що характеризує ставлення громадян до діяльності своїх місцевих владно-управлінських структур, ступінь їх задоволеності цією діяльністю, досить суперечлива, породжує у дослідника і якісь позитивні («не все абсолютно чорно»), і в той же час негативні оціночні судження, є, мабуть, досить типовою для сучасного стану місцевого самоврядування в нашому суспільстві. Приблизно таку ж картину виявляють і подібні ж оцінки висловлюють й інші автори, що проводили вивчення тієї ж проблеми в інших локальних масштабах. Наприклад, за результатами дослідження, проведеного в Саратовській області, лише 6% респондентів позитивно оцінили роботу своїх муніципальних органів [14].
На додаток до того, що збігається у нас з іншими авторами (і що важливо для встановлення типовості даних нашого локального дослідження та зроблених за його матеріалами висновків), потрібно проаналізувати ці дані ще в одному розрізі, чого поки в роботах інших авторів не приділяється належної уваги . Дані, у яких виражаються оцінки громадянами діяльності місцевих владно-управлінських структур, досить значно різняться в залежності від матеріального становища респондентів. Так, у людей з високим матеріальним достатком частка оцінили роботу адміністрації «дуже добре» - 41%, «дуже погано» - 6%. Серед же громадян з низьким достатком відповідні оцінки склали - 0% і 13%. Різниця, як бачимо, дуже велика. «Багаті» в більшості випадків задоволені роботою адміністрації. Задоволеність потребують значно нижче. Всі інші цифри з цього ряду показують пряму залежність між зазначеними двома ознаками: чим вище матеріальне становище респондентів, тим більше серед них задоволених роботою адміністрації.
Соціально-економічну політику, що проводиться адміністрацією муніципалітету, схвалюють 65% найбагатших, 29% мають середній дохід і лише 18% найбідніших.
Мабуть, можна сказати, що в діяльності адміністрації має місце невиправданий крен у бік вираження інтересів найбільш забезпечених верств населення і значно менше враховуються інтереси-найбільш нужденних, а також і середніх шарів, хоча вони становлять більшість. Виходить, що у своїй діяльності адміністрація спирається лише на одну третину населення. Така ситуація може породити дуже небезпечні соціальні наслідки.
Вже тепер дослідження виявляє наявність певної напруги у відносинах між жителями муніципалітету та місцевими органами влади. Щоправда, більшість не вбачає тут особливих проблем: 48% оцінюють ці відносини як толерантні, 13% - доброзичливі, а 10% - навіть поважні. Але все ж 26%, тобто чверть мешканців муніципалітету, кваліфікують ці відносини як напружені і навіть конфліктні. Негативна оцінка цих відносин більшою мірою проявляється серед малозабезпечених груп населення, що, безсумнівно, пов'язані з розглянутими вище даними і висловленими нами коментарями до них. Але досить сильне невдоволення взаємовідносинами з органами влади, а точніше ставленням органів влади до населення проявляється і серед таких категорій громадян, як студенти, безробітні, керівники організацій та службовці. Значить, і їхні потреби і інтереси не враховуються і не забезпечуються належним чином місцевими владно-управлінськими структурами.
Поки ми бачимо тільки почала проявлятися тенденцію якогось наростання напруженості між деякими категоріями населення та органами влади. Зрозуміло, що бажано так налагоджувати систему управлінських відносин, щоб ця тенденція не розросталася, не призводила до появи кризових ситуацій. Для цього потрібен ефективний механізм тісної взаємодії населення з місцевими владно-управлінськими структурами, що дозволяє населенню досить швидко і результативно впливати на ці структури, направляючи їх діяльність у відповідності зі своїми потребами та інтересами, своєчасно виправляти відхилення в цій діяльності від головного призначення муніципальних органів - бути виразниками і провідниками волі місцевої громади. Такі дії повинні включати в себе можливості здійснення населенням і своєчасних персональних змін у цих, органах; звичайно, при наявності достатніх для цього підстав і в рамках суворого правового порядку.
Наявність такого механізму важливо не тільки з точки зору попередження зростання напруженості у відносинах між владою і населенням, але і в плані втілення ідеї самоврядування. Тому що тільки при його існування може по-справжньому проявитися роль місцевого соціуму, спільноти громадян як головного суб'єкта управління процесами своєї життєдіяльності. Формовані ж їм для вирішення приватних завдань організаційно-управлінські структури виконували б роль, подібну до тієї, що виконують найняті власником (у тому числі колективним - співтовариством акціонерів) підприємства, корпорації менеджери, зобов'язані виконувати задається їм цим власником лінію поведінки, «надзавдання», що знаходяться під його невсипущим контролем (природно, не передбачає нагляду за кожним кроком, залишає певну свободу дій, маневру, вибору шляхів вирішення цієї «надзавдання») і які можуть бути в будь-який момент заміненими господарем, якщо він визнає їхню діяльність незадовільною, не відповідним його волі і інтересам.
На жаль, зараз такого механізму, що забезпечує органічну взаємодію між населенням муніципального освіти і діючими в ньому органами влади і управління, що втілює в собі суть самоврядування, - ні.
Реальність, як бачимо, досить далека від сутності самоврядування, відбивається і в масовій свідомості - як населення (у всякому разі, дуже великий його частини), так і тих, хто покликаний бути його «слугами». З одного боку, муніципальні чиновники бачать основне джерело своєї влади в особі держави, а не населення, не виборців свого глави муніципального освіти. З іншого боку, самі громадяни здебільшого точно заявляють, що на діяльність адміністрації населення істотно вплинути не може. У цьому переконана 62% респондентів. З ними не згодні тільки 23%, з них лише 7% беззастережно вважають, що населення може вплинути на діяльність адміністрації, а 16% вважають, що хоча такі можливості є, але вони невеликі. При цьому способи, за допомогою яких населення нібито може впливати на муніципальні органи, називаються такі, які явно не здатні утворити механізм регулярного та ефективного впливу населення на діяльність цих органів. 18% тих, хто вірить у можливості впливати на ці органи, вказують на такий спосіб, як участь у виборах глави, ще 18% - участь у виборах депутатів. Але ж вибори відбуваються раз на кілька років, і до наступних владні структури опиняються поза впливу і навіть контролю з боку населення. Та й значимість виборів в їх сучасній практиці більшість оцінює досить невисоко, як було показано раніше. Щось більш реальне проглядається лише в думках 19%, які вважають, що можна впливати на органи місцевої влади через звернення до депутатів, а також за допомогою засобів масової інформації, 10% як способу впливу назвали акції протесту (мітинги, пікети, страйки). Зауважимо, що при відповіді на дане питання, респондентам дозволялося відзначити будь-яку кількість варіантів. Тому можна припустити, що загальне число назвали різні способи впливу на місцеві органи влади аж ніяк не є сумою наведених цифр, бо кілька різних способів (а то і всі з них) називали одні й ті ж люди. Так що з великою впевненістю можна вважати, що загальна кількість, тих, хто бачать якісь, навіть не реальні за своєю природою способи впливу на діяльність місцевих органів влади і управління, не складає не те що половини, але навіть третини опитаних.
Основна маса респондентів або не змогла з відповіддю, або відповіла, що жителі міста ніяк не можуть вплинути на діяльність адміністрації, а названі вище засоби вважають неефективними.
На підставі всього розглянутого вище можна зробити висновок, що інститут муніципальної демократії і в непрямих формах його прояви поки діє слабо, місцеве населення в своїй більшості себе в якості суб'єкта управління і в таких формах не бачить.
Тепер розглянемо цю проблему з іншого боку: щоб широкі маси населення включалися в діяльність, здатну спрямовувати функціонування місцевих органів влади і управління та контролювати їх, у них повинен бути необхідний для того соціально-психологічний настрій. А він поки виявляється в потрібній мірі не сформованим.
Зазначена вище незадоволеність громадян управлінською діяльністю влади можна оцінювати у двох розрізняються між собою площинах, які, проте, можуть і замикатися. З одного боку, вона виступає фактором, що породжує взаємну відчуженість населення і владно-управлінських структур один від одного і на цій основі - соціальну пасивність людей. Але, з іншого боку, така незадоволеність виступає (в іншої частини населення або в тій же самій у своєрідному переплетенні протилежних психологічних проявів) свідоцтвом небайдужого ставлення людей до стану життєдіяльності свого муніципального освіти і функціонуванню структур, покликаних забезпечувати її оптимальну організацію. При досить високому рівні соціально-політичної активності громадян така не незадоволеність може виступати чинником, що спонукає їх надавати систематичний тиск на згадані структури, особливо на адміністрацію.
На жаль, в реальному положенні справ, виявлений в ході нашого дослідження на вивченому об'єкті, такого переходу від незадоволеності громадян функціонуванням місцевих управлінських структур в активну діяльність, шляхом постійного тиску на них, не проглядається. Незадоволеність поки залишається тільки передумовою, лише потенційно містить в собі можливості гіпотетично описаного вище способу реалізації принципів самоврядування »Щоб задоволеність громадян переходила в їх активну діяльність, котра спрямовує роботу місцевих владно-управлінських структур, необхідно залишкове розвиток у маси населення ще деяких соціально-психологічних передумов. Перш за все - наявність у людей інтересу до діяльності місцевих органів влади і управління задоволення цього інтересу за допомогою отримання необхідної інформації. Тим часом влада погано інформують населення про свою діяльність, так що вона виявляється непрозорою, закритою від очей населення. А тим часом у «Федеральної цільової програми державної підтримки розвитку муніципальних утворень» прописано, що «становлення реального місцевого самоврядування, що передбачає активну участь населення у вирішенні конкретних питань місцевого значення, підтримку органів місцевого самоврядування, що надається населенням, і контроль за їх діяльністю можливо здійснити тільки за наявності налагодженої інформаційної системи інформування населення »[74].
Саме відсутністю належної інформації, мабуть, можна пояснити наявність дуже великого числа респондентів, яким важко відповісти на питання про стан управління в їх місті, 1 / 3 не могла висловити певної думки про діяльність адміністрації. Та й на інші, більш приватні питання, що стосуються оцінки управління, число вагалися дати певну відповідь було дуже велике. Люди не знають стану справ, тому й думки свого скласти не можуть, і, отже, не дають певної відповіді.
Слабка поінформованість населення про діяльність муніципальних органів яскраво проявляється у відповідях респондентів на запитання про найважливішу сторону цієї діяльності - про формування та використання місцевого бюджету. На питання «Чи знаєте Ви, з яких джерел формується бюджет і як він витрачається?» Отримані такі відповіді: «так» - 14%, «ні» - 36%, «так, але лише частково» - 49%. Якщо розглянути відповіді на це питання в залежності про роду занять респондентів, то виявляється, що найбільше поінформованих про формування бюджету, серед керівників організацій (35%), що цілком природно, але все ж навіть стосовно до цієї категорії даний показник дуже малий; менше всього обізнаних серед робітників (5%), що само по собі погано. Звичайно, якщо взяти дані в цілому, виходить начебто непогано; більшість все ж має якесь уявлення про бюджет, 63% опитаних досить, або хоча б частково знають, з яких джерел він формується і як витрачається. Але, по-перше, частка дали беззастережно позитивну відповідь, тобто вважають себе достатньою мірою поінформованими, дуже мала. Якщо при цьому основна частка впаде на тих, хто знає лише «частково» (а це може бути і близьким до нуля), такий рівень інформованості дуже далекий від того, що має бути в умовах самоврядування. До того ж навіть наведені цифри видаються завищеними, якщо подивитися відповіді на інше запитання: «Чи доступна для мешканців муніципалітету інформація про доходи та витрати муніципального бюджету?». На нього відповіли «так» - 8%, «ні» - 62%, «важко відповісти» - 30%. Ці дані прямо і дуже сильно свідчать, що місцева влада погано інформують населення про свою діяльність. Доступною інформацію про бюджет вважає 40% керівників організацій, значно більше усередненого показника, що знову - таки цілком зрозуміло, але для даної категорії навіть і це дуже мало. У всіх же інших категоріях частка дали позитивну відповідь не перевищує 5-10%, Таким чином, більшість вважає, що інформація про доходи та витрати муніципального бюджету недоступна.
За таких умов громадяни не тільки не можуть брати участь в управлінні справами свого місцевого співтовариства, як того вимагають принципи самоврядування, але навіть контролювати діяльність владно-управлінських структур, починаючи з самої її основи - використання матеріальних ресурсів. Більшість, величезна частина респондентів - 77%-вкрай не задоволена наявними можливостями контролювати витрачання бюджетних коштів.
Природно, у громадян виникають серйозні й небезпідставні сумніви у раціональності використання коштів, якими володіє муніципальне освіту. Характерні відповіді, отримані на запитання «Чи вірите Ви в те, що кошти бюджету витрачаються найбільш оптимально?»: Вірять лише 6%, не вірять 60%, решта не змогли відповісти на це питання, що теж швидше свідчить про їх скептицизмі. Істотних відмінностей у відповідях між окремими категоріями респондентів немає. Менше за все не вірять у оптимальність витрачання коштів серед керівників організацій (55%). Найбільше серед працівників бюджетної сфери (вчителі, мед. Персонал тощо) - 70%.
Всі ці дані посилюють висловлені раніше тези і про те, що широкі маси населення не задоволені роботою місцевих органів влади, і про те, що вони не можуть включатися до неї через свою непоінформованість. Як показують результати досліджень, у тому числі проведених нами в г.-к. Анапі, городяни в масі своїй або не мають жодного уявлення, або мають вкрай слабке уявлення про діяльність органів міського самоврядування, зокрема, про такі найважливіших параметрах життя муніципалітету, як стратегія муніципального розвитку, муніципальний бюджет і пріоритетів витрачання муніципальних коштів. Звичайно, значне число громадян просто не цікавляться цими питаннями, слабо пов'язуючи їх з якістю власного життя і своїми особистісними життєвими перспективами. Але набагато більшість проявляє інтерес до діяльності муніципальних органів, проте вона залишається для них закритою.
Звичайно, якусь інформацію про свою діяльність муніципальні органи дають через місцеві ЗМІ, зустрічі (як правило, досить рідкісні) депутатів і посадових осіб адміністрації з населенням, де проходять своєрідні звіти (зазвичай дуже неповні, багато про що замовчує). Але постійно функціонуючої системи, що дає населенню повну і систематичну інформацію, у нас немає - можна сказати, не боячись помилитися, ніде.
Отже, однією із самих першочергових завдань у галузі вдосконалення місцевого самоврядування, розвитку соціально-політичної активності мас, яка, тільки й здатна вдихнути життя у функціонування цього інституту, надаючи йому істинний сенс, укладений у даному понятті, полягає в тому, щоб створити ефективну систему постійною, всеосяжної (стосовно до даної галузі життя) і точної інформації про діяльність місцевих владно-управлінських структур, намічуваних планах, досягнутих результатах, невдачах і важко розв'язуваних проблем, причини цього, наявних ресурсах і їх використанні і т.д.
У першу чергу, як справедливо вважає один з фахівців у цій галузі, в суб'єктів повинні бути прийняті закони, які зобов'язують «органи влади всіх рівнів не тільки публікувати інформацію про стан справ, а й гарантувати вільний доступ кожного жителя до цієї інформації» [77]. Створена на цій основі система інформування населення може і повинна забезпечувати «зворотний зв'язок» між ним і владно-управлінськими структурами, що має самостійну значимість, оскільки, таким чином, вирішується ще одна проблема, негативно позначається на функціонуванні місцевого самоврядування. Ця проблема-відсутність дієвих механізмів зворотного зв'язку як якогось постійно діючого системного чинника у взаєминах влади і громадян. А між тим, наявність постійного «зворотного зв'язку» є обов'язковою умовою функціонування місцевого самоврядування.
У цих цілях можуть використовуватися такі засоби «зворотного зв'язку» як виміри і фокус-групи, інтерактивні дебати та голосування з окремих питань через ЗМІ, різного роду консультації, «гаряча телефонна лінія», громадські приймальні та ін Все це, якщо і використовується в сьогоднішній практиці, то використовується вкрай спорадично і не системно. Цілком можна погодитися з А. Бабаловой в тому, що зворотний зв'язок в системі місцевої влади, побудованої на принципах самоврядування, повинна сприйматися як органічна функція, приналежність цієї влади [7, 16]. Це необхідно, щоб розвивати, у населення прагнення включатися у функціонування місцевого самоврядування.
Така система двостороннього зв'язку між місцевою владою і населенням, що забезпечує поставлену належним чином передачу інформації по каналах і прямого і зворотного зв'язку, являє собою не що інше, як систему так званої «зв'язки з громадськістю» (громадських зв'язків, PR-діяльності). І це найважливіша складова частина тісного та ефективного механізму взаємодії між професійними управлінськими структурами та населенням, муніципальним соціумом, без чого, як вважає автор даного дослідження, не може бути справжнього місцевого самоврядування. У сьогоднішній практиці PR-діяльність здійснюється майже виключно лише під час виборчих кампаній, і вона часто буває заповнена безсоромної пропагандою переваг (нерідко уявних) політичних партій та окремих кандидатів, а то й просто брехнею і інсинуаціями на адресу суперників. Тому і в силу інших подібних причин у громадській думці росіян склалося переконання, що «піар» (будемо далі писати так, як це стало прийнято, хоча, по суті, і безграмотно) представляє собою нав'язування людям хибних ідей і уявлень.
До теперішнього часу склалося досить загальновизнане розуміння основних цілей цієї діяльності. Так, наприклад, А. Дюк в їх якості виділяє: «Встановлення довіри між органами МСУ та населенням муніципального освіти; організація взаємодії муніципальної влади з різними політичними партіями і рухами; залучення населення в самоврядний процес; вивчення громадської думки населення та доведення його до органів місцевого самоврядування; запобігання конфліктів; створення умов дня соціального партнерства; створення позитивного образу місцевої влади »[26, 86].
Функціонування системи PR має свій механізм, модель якого сходить до теорії інформації К. Шеннона. Найважливішим елементом тут є зворотній зв'язок, що дає інформацію про реакцію адресата на надійшов повідомлення. Тлом для цього процесу служить соціальна обстановка, що впливає на кожну ланку механізму громадських зв'язків [42, 139].
Як будується і функціонує відповідна система - все це детально розкрито в численній літературі, так що не має сенсу все це переповідати. Важливо, щоб наявні розробки були максимально використані при обгрунтовуємо нами вдосконаленні механізму місцевого самоврядування.
ВИСНОВОК
Муніципальний соціум являє собою соціально-територіальну спільність, яка виступає в декількох різновидах, які займають нижні рівні одного з зрізів соціальної структури суспільства її ієрархічно побудованої територіальної системи. Ці спільності охоплюють безпосередньо населення за його місцем проживання і тому утворюють у своїй сукупності фундамент соціально-територіальної структури суспільства. І цей «фундамент», а, отже, вся соціальна структура в її територіальному розрізі буде тим міцніше, чим краще функціонують ці низові ланки - муніципальні освіти, чим більшою соціальною зрілістю характеризується соціум у кожному з них, тобто чим більш інтегрованим він виступає, чому виразніше жителі муніципального освіти усвідомлюють свої загальні інтереси і прагнуть забезпечити їх реалізацію.
Функціонування і розвиток муніципального соціуму як складно структурованого та сегментованого соціально-територіального співтовариства в якості цілісного освіти забезпечується, по-перше, наявністю у жителів муніципального освіти досить розвиненою самоідентифікації з ним, по-друге, наявністю певним чином осмисленого і втіленого в стратегіях розвитку міста або іншого поселення загальних для його громадян муніципальних інтересів і, по-третє, розвиненим місцевим самоврядуванням. Самоврядування виступає єдино можливою в демократичному суспільстві формою соціальної організацією муніципального соціуму і водночас найважливішим чинником, що робить можливим функціонування і розвиток соціуму як цілісності. Існує безперечна взаємозалежність між ступенем включеності населення до процесів самоврядування в різних формах, з одного боку, і ступенем розвиненості самоідентифікації громадян зі своїм муніципальним утворенням, ступенем інформованості громадян про ситуацію в ньому, ступенем їхнього інтересу до общемуніціпальним проблем, - з іншого боку.
Об'єктивний муніципальний інтерес, який виступає основою існування муніципального соціуму як цілісності, комплексним утворенням, що включає в себе інтереси функціонування, пов'язані із забезпеченням нормальної життєдіяльності муніципального освіти і відтворення його, перш за все, господарської та комунальної інфраструктури, а також інтереси розвитку, які повинні бути зрозумілі в трьох сенсах і відносинах:
а) як інтереси, пов'язані з розвитком цієї інфраструктури, економіки муніципального освіти та його соціальної інфраструктури, пов'язані, в кінцевому підсумку, поліпшенням якості життя населення;
б) як інтереси, пов'язані з структуруванням соціального простору муніципального співтовариства і розвитком цієї структури, але припускає кристалізацію і інституціалізацію партикулярних і корпоративних інтересів, а також формування механізмів їх узгодження і гармонізації, наскільки це можливо;
в) як інтереси, пов'язані з відтворенням і розвитком ідентифікації громадян зі своїм муніципальним соціумом і посиленням його інтеграції.
Муніципальне самоврядування виступає основним інститутом і механізмом формування та реалізації муніципальної політики, змістом якої є виявлення та узгодження різних, часто незбіжних, часом протилежних інтересів існуючих всередині муніципального соціуму спільнот і груп, експлікація спільного для цього соціуму інтересу (інтересів) і його формулювання у вигляді стратегії муніципального розвитку, а також у вигляді конкретних проектів і програм. Оскільки можливі різні розуміння та інтерпретації об'єктивного муніципального інтересу, остільки можливі різні варіанти муніципальної політики (помилковість або коректність яких спочатку далеко не завжди очевидні) і політичні зіткнення, що виникають на цьому грунті.
У світлі сказаного вище, політика, що реалізується в діяльності органів місцевого самоврядування, повинна розумітися не тільки як політика, що відображає думку городян в даний момент часу, і не тільки як політика, стимулююча політичну активність населення (хоча ці речі є важливими), але і як проведення в життя певної стратегії і позиції самої муніципальної влади, які базуються на її розумінні об'єктивного муніципального інтересу. Тому інформаційна політика муніципальної влади (ширше - її PR-діяльність) повинна бути орієнтована не тільки на інформування городян про діяльність місцевої влади, не тільки на формування її позитивного іміджу, не тільки на вивчення громадської думки, а й на його формування для роз'яснення і забезпечення підтримка політики, що проводиться органами муніципальної влади.
Місцеве самоврядування в Росії набуває в даний час свій соціально-політичний статус і має найважливіше значення в житті суспільства. Проте практика свідчить, що в його організація є багато недоліків, прорахунків і упущень. Ефективність місцевого самоврядування поки що незначна. Сам процес розвитку здійснюється вкрай повільно, суперечливо, болісно, іноді з відхиленнями від розроблених планів і програм. Розвиток місцевого самоврядування стримується низкою причин.
У тому числі можна назвати наступні:
- Механізм функціонування місцевого самоврядування тільки ще формується. У процесі пошуку вибору шляху слабо використовується позитивний досвід, який є і в нашій країні і за кордоном. Уважне і всебічне вивчення вітчизняного та зарубіжного досвіду дозволить знайти оптимальні чи близькі вирішення проблем місцевого самоврядування в сучасній Росії, форми безпосереднього ведення громадянами громадських справ на всіх рівнях, уникати можливих помилок, які вже мали місце в інших країнах;
- Неприпустимо відстає правове, законодавче забезпечення місцевого самоврядування. Державна влада до цих пір не виробила ясного стратегічного мислення в управлінні Росією, не - облаштувала свого єдиного правового поля, наслідком чого є слабка законодавча база місцевого самоврядування. Невиправдана затримка з розробкою та прийняттям необхідного для місцевого самоврядування законодавства на федеральному рівні не тільки гальмує створення системи місцевого самоврядування в регіонах », але й нерідко призводить до прямої дискредитації цього інституту і самого принципу самостійного вирішення населенням питань місцевого значення.
Негативну роль відіграє практика прийняття законів, які не враховують реальну фінансово-економічну ситуацію і вступають в протиріччя з федеральним бюджетом та іншими прийнятими законами, Великою мірою, як зазначалося у Посланні Президента Російської Федерації Федеральним Зборам, безсистемність законодавчої діяльності обумовлена відсутністю чітких уявлень про необхідну структурі і змісті російського правового простору, про те, які сфери суспільних відносин в першу чергу слід законодавчо регулювати і в якому обсязі.
Актуальна для законодавчого регулювання та проблема вдосконалення процедури подолання розбіжностей між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Особливе значення має створення на федеральному рівні системи правових гарантій, що забезпечують захист прав та інтересів місцевого самоврядування, його організаційну та економічну самостійність у вирішенні всіх питань місцевого життя, реальну рівноправність муніципальних утворень у взаєминах між собою і з державними органами.
На федеральному рівні для забезпечення єдності та узгодженості окремих законодавчих актів, регулюючих місцеве самоврядування, необхідно мати основний закон, що визначає правові та господарські початку місцевого самоврядування - Муніципальний Кодекс Російської Федерації,
Конституція Російської Федерації, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» значно розширили повноваження суб'єктів Федерації в галузі правового регулювання питань місцевого самоврядування. Центр ваги правового регулювання місцевого самоврядування змістився на рівень суб'єктів Федерації, які повинні прийняти досить велику кількість законодавчих актів, які зачіпають багатьох сфери організації та діяльності місцевого самоврядування, У силу цього необхідно визначати перспективи розвитку регіонального законодавства у сфері місцевого самоврядування. Як пріоритетні повинні бути виділені базові закони, що визначають зміст і зміст суспільних відносин, регульованих муніципальним правом. На основі базових законів слід приймати статутні закони суб'єктів Російської Федерації.
Необхідно стимулювання процесів взаємодії органів державної влади Російської Федерації, її суб'єктів і органів місцевого самоврядування в соціально-економічному розвитку територій шляхом створення системи опорних зон, що реалізують комплексні програми соціально-економічного розвитку.
Надзвичайно важливою умовою успішного функціонування і розвитку місцевого самоврядування є забезпечення його фінансовими ресурсами, необхідними хоча б у мінімальному ступені для виконання ним своїх соціальних функцій. Це питання потребує негайного законодавчому, нормативному рішенні на федеральному і регіональному рівнях.
При всій значущості правових та організаційних факторів розвитку місцевого самоврядування і все більший вияв ролі муніципального соціуму як суб'єкта його функціонування у величезній мірі залежить від соціальних і соціально-психологічних передумов, на основі яких самі громадяни, все більш широкі маси населення будуть включатися в управління справами своїх муніципальних утворень.
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
Авакьян, С.А. Стан, проблеми та перспективи місцевого самоврядування в Росії. Місцеве самоврядування в Росії / С.А. Авакьян. - М., 1997. - 278 с.
Авер'янов, А.І. Соціальна взаємодія; Зарубіжний досвід дослідження проблем. - М., 2000. - 140 с.
Акімов, О.М. Реальні перспективи місцевого самоврядування в Республіці Саха (Якутія); бесіда з віце-президентом РС (Я) / / Якутія .- 2002. - 6 верес.
Антонова, О. Місто як корпорація жителів / / Міське управленіе.-2002. - № 8. - С.10-45.
Атаманчук, Г.В. Система державного та муніципального управління / / Г.В. Атаманчук .- М., 2005. - 249 с.
Ба6ун, Р.В. Нові територіальні принципи та проблеми їх реалізації / / Муніципальна влада .- 2003 .- № 5. - С.29 -32.
Бабалова, А. В. Громадський контроль влади / / Муніципальна влада .- 2002 .- № 3. - С.17 - 27.
Бабічев, І.В. Про концепцію вдосконалення діючої моделі місцевого самоврядування / / Місцеве право.-2000 .- № 11. - С.45-57.
Балитніков, В.В. Державна природа місцевого самоврядування / / Державна влада і місцеве самоврядування .- 1998. - № 1. - С.12-21.
Барабашов, Г.В. Місцеве самоврядування / / Г.В. Барабашов .- М., 1996. - 259 с.
Болт, Дж. Словник основних термінів і понять з соціології / / Дж. Де Болт .- Орел, 1997. - 143 с.
Вагін, І.С. Про необхідність включення органів місцевого самоврядування в єдину систему державного управління / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2002 .- № 3 .- С.34-
Васильєв, В.І. Місцеве самоврядування: закон четвертий / / Журнал Російського права. - М., 2004 .- № 1. - С.23-32.
Велика, Н.М. Основні тенденції політичного участі в місцевому самоврядуванні / / Соціологічні дослідження .- 2003. - № 8. - С.18-
Виноградов, В.Є. Формування корпоративного іміджу місцевого самоврядування / / Міське управління .- 2001 .- № 8 .- С.63-72.
Виноградов, В.Є. Про цивільної місії муніципалітету / / Міське управління .- 2003. - № 11 .- С.31-48.
Виноградов, В.Є. Партнерство - основний метод роботи органів місцевого самоврядування / / Міське управління. - 1998 .- № 1. - С.12-28.
Виноградов, В.Є. Програма життя в режимі розвитку / / Муніципальна влада .- 2001 .- № 6. - С. 45-52.
Волков, Ю.Є. Теоретико-методологічні основи соціологічного аналізу суспільних систем і процесів / Ю. Є. Волков .- М., 2001 .- 280 с.
Ворожейкіна, Т.Є. Держава і суспільство в Росії: вичерпання державної матриці розвитку / / Політичні дослідження .- 2002. - № 4. - С.19 -28.
Видрін, І.В. Муніципальне право Росії підручник для вузів / І. В. Видрін. - М.: Норма, 2003. - 260 с.
Гапкова, Д.А. Еволюція електорального лшщшафта / Д.А. Галкова, Н.А. Крюкова, П.А. Чистяков, О.А. Шипуліна; під заг. ред. А.А. Сидоренко .- М.: КомКнйга, 2005, 168 с.
Генісаретського, О. І. Організація територіального, громадського і громадянського самоврядування в місті .- Режим доступу: httm: / / wvw, proceptn / ublleatio
Громадяни оцінюють місцеве самоврядування / / Дослідницька група «Циркон» / / Міське управління, -2003. - № 10. - С.18-27.
Дутов, А. Місцеве самоврядування в дзеркалі громадської думки / А. Єлізаров, В. Красніковскій, А. Терьохін / / Міське управління. - 1998. - № 8 .- С.17-27.
Дюк, А.В. Технологія роботи з громадською думкою на рівні МСУ / / Міське управління. - 2003 .- № 8 .- С.42-56.
Європейська хартія місцевого самоврядування. Прийнята Радою Європи 15 жовтня 1995гУ / / Відомості Верховної РФ .- 1998 .- № З6.
Еллінек, Г. Загальне вчення про державу / Г. Еллінек. - Теорія та історія держави і права .- М.: Юридична цент Прес, - 2004 .- 752с.
Єремєєва, Л. Централізація: далі буде ... / Н. Казюкова / / Муніципальна влада, - 2003. - № 5 .- С.28-47.
Жихаревич, B. C. Світовий досвід стратегічного планування міст і його використання при розробці стратегічного плану Санкт-Петербурга .- Режим доступу: http: / / www. Citystrategy. Leontief. Ru.
Заборова, E. Н Участь громадян в управлінні містом / / Соціологічні дослідження. - 2002. - № 2 .- С.28-35.
Замотаєв, А.А. Місцеве самоврядування. Основні поняття і терміни: Коментарі до окремих норм федерального законодавства / А.А. Замотаєв. - М.: Муніципальна влада .- 1999. - 395с.
Зінов'єв, А. Російський експеримент .- М., 1995 .- - 271 с.
Ібрагімов, X. Інституційна організація компетенції місцевого самоврядування / / Муніципальна влада .- 2002 .- № 3. - С. 32-41.
Іванов, В.М. Основи сучасного соціального управління: теорія і методологія: уч. посібник / В. М. Іванов. - М.: Економіка, 2000. - 177.
Ігватов, В.Г. Місцеве самоврядування: навчальний посібник для вузів / В.Г. Ігнатов, В.І. Бутов. - Ростов н / Д.: Фенікс, 2003. - 380 с.
Ігнатов, В.Г. Місцеве самоврядування: російська практика та зарубіжний досвід; навчальний посібник для вузів / В.Г. Ігнатов, В. І. Бутов .- Ростов н / Д.: МарТ, 2005 .- 351с.
Ігнатюк, Н.А. Муніципальне право / Н.А. Ігнатюк [и др.]. - М.: ЗАОЮстіцінформ, 2005 .- 241.
Інститут економіки: Криза місцевого самоврядування - наслідок надмірної фінансової опіки держави. - Режим доступу: http: / / www / rafitralocal / pub _4_134. Htm.).
Кадиров, Р. У Татарстані новий експеримент / / Молодь Татарстану, - 2003.-23 січня.
Карпічев, B. C. Організація і самоорганізація соціальних систем: Словник / B. C. Картпічев. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - 429 с.
Карпухін, О.І. «Паблік рілейшш» як інформаційний менеджмент / / Соціально - політичний журнал. - 1998. - № 4. - С. 27 - 36.
Коган, Л.Б. Міста і політика: російські уроки / Л. Б. Коган .- К.: Інститут Муніципального управління, 2003. - 216с.
Кожевников, В. Спільність під назвою «населення». Роль територіального громадського самоврядування у розвитку громадянського суспільства / / Муніципальна влада .- 2002 .- № 1. - С.10-27.
Конституція Російської Федерації .- М., 1996.
Костюков, О.М. Безпосередню участь населення у здійсненні місцевого самоврядування / О.М. Костюков; відп. ред.С.В. Арбузов .- Омськ: ОмГУ, 2002. - 124с.
Котенков, А.А. Основа і опора держави / А.А. Котенков / / Федеральні новини .- 2005 .- № 8. - С.3-18.
Лазаревський, М. І. Самоврядування / Дрібна земська одиниця. Сб.ст.-СПб. - В'п.1., 2000. - 256 с.
Лапін, В.А. Основи місцевого самоврядування: навчальний посібник / В.А. Лапін, А.В. Крестьянинов, І.М. Коновалова; під заг. ред. В.А. Лапіна,-М.: Справа, 2006. - 256с.
Лімонов, A. M. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: Навчальний посібник. - М., 2002 .- 272 с.
Миронова, Н. Природа своє візьме: Місцеве самоврядування та громадянське суспільство / / Муніципальна влада. - 2001. - № 2. - С.27 -32.
Модель, Є. «Зрозумій мене ...». Проблеми соціального партнерства у муніципальних утвореннях / І. Модель / / Муніципальна влада .- 2002 .- № 1 .- С.26 -37.
Муніципальна влада. - 2001. - №. 6. - С.18 -26.
Незнамова, Е.А. До питання про сутність місцевого самоврядування / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2002 .- № 1. - С. 28-37.
Нещадін, А. Феномен міста: соціально-економічний аналіз / А. Нещадін, Н. Горін. - М.: Ізограф, 2001 .- 239с.
Новокрещенов, А.В. Територіальна самоорганізація населення як об'єктивна основа адміністративної реформи / / Федералізм № 2002. - № 2 .- С.25-31.
Патрушев, В.І. Основи сучасного соціального управління; теорія і методологія; уч. Посібник / В.І. Патрушев. - М.: Економіка, 2000 .- 210 с.
Попов, А.В. Адміністративно-територіальне управління і нова політична роль регіонів / / Соціально-гуманітарні знання .- 2000 .- № 5. - С.26 -38.
Постатейний коментар до Федеральному Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» .- М., 2005.
Постовий, Н.В. Поняття основ місцевого самоврядування / / Місцеве право. - 2001. - № 10-11. - С.19 - 28.
Редюхін, В. Сім ступенів назустріч один одному. Технологія соціального партнерства та особливості її застосування / С. Осотова / / Муніципальна влада. - 2002. - № 1 .- С.10-25.
Російське народовладдя; розвиток, сучасні тенденції і протиріччя. -М., - 2005. - 210 с.
Самостроенко, Г. Парадигма відносин. Стратегія розвитку як основа ефективної взаємодії в рамках муніципальних освіти / / Муніципальна влада .- 2001 .- № 6. - С.12-19.
Сидоренко, А.А. Еволюція електорального ландшафту / А. О. Сидоренко .- М., 2005. - 202 с.
Смольков, В.Г. Формування громадянського суспільства / / Соціальна держава .- М.: Праця і соціальні відносини, 2002. - 122с.
Соловйов, С. Т. Проблеми функціонування механізмів відповідальності голів муніципальних утворень / / Державна влада і місцеве самоврядування .- 2003 .- № 4 .- С.25-38.
Соціальна інформаціологія: Словник / Укл. Л.І. Мухамедова / під. заг. ред. В. Д. Попова .- М.: Изд-во РАГС, 2007. - 220 с.
Соціологічний енциклопедичний словник / Т.В. Осипов (ред.-коорд.) - М., 2000. - 394 с.
Сунгуров, А. Ю. Громадська участь у прийнятті владних рішень. Режим доступу: http: / / www / citvstrategy. M / U "material. Sem 2. Pubiic. Htm.
Сисуєв, О. «По хорошому нам усім пора піти»: Бесіда з О. Сисуевим / [записала] Є. Жілякова / / Муніципальна влада. - 2003. - № 5. - С.19 -27.
Уваров, А. А. Місцеве самоврядування в Росії. Короткий навчальний курс / А. А. Уваров. -2-е вид. -М.6 Норма, 2005. - 320 с.
Фадєєв, В.І. Територіальна організація місцевого самоврядування в Російській Федерації .- М., 1996 .- 260 с.
Федералізм та місцеве самоврядування в Росії. Майстерня Ірини Бусигіної та Андрія Захарова / Відп. ред. Юрій Гиренко, - М., 2003. - 289 с.
Федеральна цільова програма державної підтримки розвитку муніципальних утворень. Пост. Уряду РФ № 201 від 08.04.03.
Федеральний Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» .- М., 2005.
Федеральний Закон РФ від 08.01,98 № 8 - ФЗ «Про основи муніципальної служби в РФ» / / Відомості Верховної РФ .- М-1998.
Хансверов, Р.Х. Засоби масової інформації та реформа місцевого самоврядування: сб.ст. / Російська муніципальна академія / / Місцеве самоврядування в Росії .- М. - 2003 .- 260 с.
Цвєткова, Г.А. Особливості партійного життя на місцевому рівні / / Соціологічні дослідження. - 2003 .- № 8 .- С.28 -37.
Шепелєва, Є. Бомба для МСУ / / Муніципальна влада .- 2002 .- № 1. - С.27-37.